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Del. n. 304/2019/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Cristina ZUCCHERETTI Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere
Francesco BELSANTI Consigliere
Vincenzo DEL REGNO Consigliere, relatore
Paolo BERTOZZI Primo Referendario
Fabio ALPINI Referendario
nell’adunanza del 10 settembre 2019;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214
del 12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/01/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizione
e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 05/06/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/06/2000, e
successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del
27/04/2004 e del 04/06/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’esercizio
dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006;
VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
VISTA la convenzione del 16/06/2006 tra Sezione regionale, Consiglio delle
autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme di
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collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della l. n.
131/2003;
VISTA la richiesta di parere presentata in data 5 luglio 2019 dal Presidente
della Provincia di Pisa, come di seguito meglio specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore Vincenzo Del Regno;
RITENUTO IN FATTO
Con nota inviata tramite Consiglio delle Autonomie Locali ed acquisita al
protocollo della Sezione al n. 7038 in data 5 luglio 2019, il Presidente della Provincia
di Pisa ha formulato richiesta di parere in ordine all’obbligo per le amministrazioni
pubbliche di aderire alle convenzioni stipulate dal Soggetto Aggregatore per il servizio
di guardiania.
In particolare, il Presidente della Provincia di Pisa, richiamata diffusamente
la disciplina normativa di riferimento, rappresenta che:
- alcuni Enti ed Istituzioni del territorio regionale tra cui la Provincia di
Pisa si trovano nella necessità di procedere all'affidamento del servizio di guardiania
(e altri correlati) per le proprie sedi, essendo in scadenza i contratti attualmente
vigenti;
- la Regione Toscana, quale Soggetto Aggregatore regionale, ha disposto
l'aggiudicazione efficace, ai sensi dell'art. 32, comma 7 del d.lgs. 50/2016, all'Operatore
Economico risultato primo nella graduatoria risultante all’esito di apposita procedura
di gara, contestualmente approvando lo schema di Convenzione Quadro e lo schema
di Ordinativo di fornitura;
- taluni Enti che hanno avviato la procedura per aderire alla predetta
Convenzione, hanno riscontrato in alcuni casi - a sostanziale parità di prestazioni - un
aggravio di spesa di circa il trentacinque per cento in più rispetto ai costi sostenuti con
la ditta uscente.
Sulla scorta di tutto quanto sopra rappresentato, il Presidente della Provincia
di Pisa formula i seguenti quesiti:
“1. Se una Pubblica Amministrazione che si trovi nella concreta fattispecie
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descritta sia legittimata a procedere allo svolgimento di una autonoma
procedura di acquisto diretta alla stipula di contratti, alla stregua di quanto
previsto dall'art. 1, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 e ss.mm.ii. nonché dal
Comma 3-bis dell'Art. 9 Acquisizione di beni e servizi attraverso soggetti aggregatori e
prezzi di riferimento del D.L. 24/04/2014, n. 66 Misure urgenti per la competitività e la
giustizia sociale Pubblicato nella Gazz. Uff. 24 aprile 2014, n. 95 - il quale (sia pure con
riferimento al caso in cui non siano disponibili i relativi contratti di Consip Spa o dei
soggetti aggregatori e in caso di motivata urgenza) prevede che, nel caso indicato,
"l'Autorità nazionale anticorruzione rilascia il codice identificativo di gara (CIG)".
2. In subordine, se il maggiore costo che la Pubblica Amministrazione che si trovi
nella fattispecie descritta è obbligato a sostenere possa configurare un danno erariale,
e, nel caso, se la pubblica Amministrazione medesima sia legittimata ad
intraprendere azione di rivalsa nei confronti del Soggetto Aggregatore che,
nella impostazione e conduzione della gara o nella stesura del relativo contratto, non ha
predisposto clausole di salvaguardia o altre disposizioni normative o contrattuali volte ad
evitare il paradossale effetto qui sopra descritto”.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla A.G. contabile in tema di
pareri da esprimere ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare in via
preliminare l’integrazione dei necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo
soggettivo, con riferimento alla legittimazione dell’organo richiedente, sia sotto il
profilo oggettivo, concernente l’attinenza alla materia della contabilità pubblica, così
come individuata da alcune pronunce di orientamento generale rese dalle Sezioni
riunite e dalla Sezione delle autonomie. Il legittimo esercizio della funzione consultiva
presuppone, inoltre, che la richiesta di parere contenga quesiti di carattere generale ed
astratto, sì da escludere che la Sezione regionale di controllo possa ingerirsi nella
concreta attività gestionale dell’ente ovvero esprimere valutazioni in merito a singoli
procedimenti o comportamenti, così finendo per interferire con le attività di altri
organi magistratuali.
Nel caso di specie, la richiesta di parere formulata dalla Provincia di Pisa deve
ritenersi ammissibile sotto il profilo soggettivo, in quanto presentata dal legale
rappresentante dell’ente mediante il Consiglio delle autonomie locali.
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Per quanto riguarda, invece, il profilo oggettivo si rappresenta quanto segue.
In ordine al primo quesito, si osserva che lo stesso risulta riconducibile alla
materia della contabilità pubblica poiché verte su disposizioni legislative a carattere
vincolistico, introdotte per un più razionale impiego delle risorse pubbliche a
disposizione.
Tuttavia, lo stesso non può ritenersi ammissibile per i motivi che si vanno ad
illustrare.
Anzitutto, così per come formulato, il quesito manca dei necessari requisiti di
generalità ed astrattezza, attenendo ad una concreta vicenda in itinere.
Non solo. La particolareggiata narrazione dei fatti in uno con la diffusa analisi
dei profili critici attinenti all’applicazione delle norme di legge e delle possibili
soluzioni finirebbe ineluttabilmente per qualificare l’eventuale pronuncia della
Sezione come un atto di cogestione o co-amministrazione in violazione dei principi che
informano l’attività consultiva. Il quesito, infatti, non pone alcun dubbio
sull’interpretazione e la conseguente applicazione di una disposizione di legge (che,
peraltro, lo stesso Comune istante dimostra di conoscere e riconosce come vincolante
rispetto al caso prospettato), bensì richiede una valutazione sulla situazione di fatto
derivante dall’applicazione della disposizione stessa e la possibilità di derogare alla
disciplina applicabile.
In secondo luogo, il quesito deve ritenersi inammissibile in quanto una
eventuale pronuncia della Sezione potrebbe sovrapporsi con l’esercizio di funzioni
spettanti ad altri plessi giurisdizionali, laddove solo si consideri – a titolo
esemplificativo - che un’eventuale gara svolta autonomamente dal Comune potrebbe
determinare l’impugnazione degli atti di gara da parte del soggetto aggiudicatario del
bando regionale con conseguente azione risarcitoria.
Per quanto concerne il secondo quesito, infine, lo stesso risulta patentemente
inammissibile, nella misura in cui il Comune chiede non solo se sia configurabile un
danno erariale, ma, addirittura, se possa eventualmente intraprendere azione di
rivalsa nei confronti del soggetto aggregatore.
È difatti evidente che nel caso di specie mancano tutti i presupposti richiesti ai
fini della ammissibilità (oggettiva) di una richiesta di parere: non solo non concerne la
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materia della contabilità pubblica, ma trasmoda in una richiesta attinente sia a scelte
gestionali rimesse alla discrezionalità dell’ente (rivalsa nei confronti della Regione),
sia a valutazioni rimesse all’esclusiva competenza di altri plessi giurisdizionali di
questa Corte (configurabilità di un danno erariale).
In conclusione, per i motivi sopra esposti, la richiesta formulata dalla Provincia
di Pisa deve ritenersi inammissibile.
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Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dalla
Provincia di Pisa, con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Presidente della
Provincia di Pisa.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 10 settembre 2019.
Il relatore Il presidente
f.to Vincenzo Del Regno f.to Cristina Zuccheretti
Depositata in Segreteria il 10 settembre 2019.
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
f.to Claudio Felli