Microsoft Word - del. n. 319 Foiano della Chiana (AR) parere.docx
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Del. n. 319/2019/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Cristina ZUCCHERETTI Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere
Francesco BELSANTI Consigliere
Vincenzo DEL REGNO Consigliere, relatore
Paolo BERTOZZI Primo Referendario
Fabio ALPINI Referendario
nell’adunanza del 10 settembre 2019;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214
del 12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/01/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizione
e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 05/06/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/06/2000, e
successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del
27/04/2004 e del 04/06/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’esercizio
dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006;
VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
VISTA la convenzione del 16/06/2006 tra Sezione regionale, Consiglio delle
autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme di
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collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della l. n.
131/2003;
VISTA la richiesta di parere presentata in data 5 luglio 2019 dal Sindaco del
comune di Foiano della Chiana, come di seguito meglio specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore Vincenzo Del Regno;
RITENUTO IN FATTO
Con nota inviata tramite Consiglio delle Autonomie Locali ed acquisita al
protocollo della Sezione al n. 7039 in data 5 luglio 2019, il Sindaco del comune di
Foiano della Chiana ha formulato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7 comma 8 della
L. n. 131/2003.
Il Sindaco rappresenta che per svolgere l’attività di farmacia è stata costituita
una società, a partecipazione interamente pubblica.
La società occupa tre dipendenti (n. 1 Direttore Farmacia e n. 2 Collaboratori
farmacisti), assunti tramite avviso di selezione pubblica, con contratto di lavoro
subordinato a tempo determinato di durata di mesi 18 ex D. Lgs. 81/2015.
Considerato che gli anzidetti contratti sono prossimi alla scadenza e visto
quanto disposto dall’art. 19 del D. Lgs. n. 175/2016, il Sindaco formula i seguenti
quesiti e chiede:
“- Se la società partecipata, nel rispetto delle direttive impartite
dall'Amministrazione partecipante, possa procedere ad assunzioni a tempo indeterminato
di personale senza che ciò vada a diminuire la capacità assunzionale dell'Amministrazione
partecipante;
- se la Società può trasformare i rapporti a tempo determinato in essere in rapporti
a tempo indeterminato, in ossequio a quanto previsto dal Jobs act ed in considerazione dei
limiti applicativi posti dal Decreto Dignità, in applicazione dell'art. 19, comma 1 del Testo
Unico sulle società partecipate (decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175)”.
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CONSIDERATO IN DIRITTO
1. Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla A.G. contabile in tema
di pareri da esprimere ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare in via
preliminare l’integrazione dei necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo
soggettivo, con riferimento alla legittimazione dell’organo richiedente, sia sotto il
profilo oggettivo, concernente l’attinenza alla materia della contabilità pubblica, così
come individuata da alcune pronunce di orientamento generale rese dalle Sezioni
riunite e dalla Sezione delle autonomie. Il legittimo esercizio della funzione consultiva
presuppone, inoltre, che la richiesta di parere contenga quesiti di carattere generale ed
astratto, sì da escludere che la Sezione regionale di controllo possa ingerirsi nella
concreta attività gestionale dell’ente ovvero esprimere valutazioni in merito a singoli
procedimenti o comportamenti, così finendo per interferire con le attività di altri
organi magistratuali.
2. Nel caso di specie, la richiesta di parere risulta articolata in due domande,
ciascuna delle quali deve venir preliminarmente valutata dalla Sezione ai fini
dell’ammissibilità.
2.1. Sotto il profilo soggettivo, si rileva che la richiesta di parere risulta
ammissibile in quanto sottoscritta dal legale rappresentante dell’ente ed inviata
attraverso il Consiglio delle Autonomie, in conformità a quanto disposto dalla legge.
Con particolare riferimento al secondo quesito posto dal comune di Foiano della
Chiana, la Sezione ritiene utile tuttavia svolgere un’ulteriore considerazione in merito
al profilo di interesse.
Nella deliberazione n. 4/SEZAUT/2014/QMIG, la Sezione delle Autonomie si è
espressa in riferimento alla questione relativa all’ammissibilità soggettiva di una
richiesta di parere inoltrata da enti legittimati ma il cui contenuto evidenzi che si
tratta di questione attinente direttamente a scelte organizzative e finanziarie di un
organismo partecipato (nel caso di specie un Consorzio) che, in base al criterio della
legittimazione, non avrebbe potuto formulare il quesito. La Sezione, in detta
occasione, ha affermato il seguente principio: “ferma restando la necessità che concorra
l’altra condizione oggettiva a cui è subordinata l’attività consultiva e cioè l’inerenza alla
materia della contabilità pubblica (…) il presupposto della legittimazione (a richiedere
pareri ex art. 7 comma 8 L. n. 131/2003, n.d.r.) è rappresentato dalla presenza di un
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interesse concreto all’attività di orientamento interpretativo. Tale interesse può ritenersi
sussistente ogni qualvolta il soggetto legittimato a richiedere il parere abbia assunto tale
iniziativa per poter esercitare una sua attribuzione, qualunque sia l’ambito materiale di
questa e, dunque, anche al solo scopo di esercitare la propria attività di indirizzo (…).
Resta fuori da quest’ambito sola la mera funzione di “nuncius” che il soggetto legittimato
potrebbe assumere ove si limitasse solo a proporre una questione interpretativa la cui
soluzione non potrebbe avere alcun effetto nell’ambito delle proprie attribuzioni” (nel caso
di specie il parere era stato richiesto dalla Regione la quale, in quanto partecipante al
consorzio, doveva indicare ai suoi rappresentanti in seno all’organismo il proprio
orientamento sulla gratuità, o meno, dell’incarico di consigliere di amministrazione
del consorzio).
Alla luce del principio testé richiamato, deve dunque ritenersi ammissibile
anche il secondo quesito posto dal Comune in quanto, così come formulato, risulta
“ancorato” al provvedimento ex art. 19 D. Lgs. n. 175/2016, che costituisce
espressione dei poteri di indirizzo intestati dalla normativa di settore ai soci pubblici.
2.2. Per quanto riguarda il profilo oggettivo, la Sezione ritiene che il primo
quesito si appalesi ammissibile, in quanto attinente alla materia della contabilità
pubblica. Con il primo quesito, infatti, il comune di Foiano della Chiana chiede se le
assunzioni di personale (rectius: trasformazione del rapporto di lavoro a tempo
determinato in rapporto di lavoro a tempo indeterminato) operate dalla società, sulla
scorta delle indicazioni impartite dal socio pubblico ex art. 19 TUSP, vadano ad
incidere sulla capacità assunzionale dell’ente medesimo.
Deve al contrario ritenersi inammissibile, in quanto non riconducibile alla
materia della contabilità pubblica, il secondo quesito, concernente la possibilità per la
società di cui l’ente è socio di trasformare i tre rapporti di lavoro a tempo determinato
in altrettanti rapporti di lavoro a tempo indeterminato. Il quesito verte infatti sulla
gestione operativa del rapporto di lavoro alle dipendenze della società partecipata, la
quale è soggetta alla disciplina del Codice civile, dalle leggi sui rapporti di lavoro
subordinato nell'impresa, ivi incluse quelle in materia di ammortizzatori sociali,
secondo quanto previsto dalla normativa vigente, e dai contratti collettivi (art. 19 D.
Lgs. n. 175/2016). Giova peraltro appena osservare come l’attuale disciplina
normativa abbia abbandonato il principio dell’estensione diretta alle società
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partecipate delle disposizioni che stabiliscono in capo alle amministrazioni socie
vincoli alle assunzioni ed alla spesa di personale, a favore di un modello fondato sulla
“applicazione mediata” di suddetti vincoli, veicolata attraverso i provvedimenti di
indirizzo dei soci pubblici (art. 19 D. Lgs. n. 175/2016). Ne consegue che in nessun caso
vengono in rilievo aspetti conoscibili dalla Sezione in sede consultiva, difettando – nei
termini visti – l’attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica.
Il secondo quesito deve peraltro ritenersi inammissibile sotto un ulteriore
profilo: il Comune ha sottoposto alla Sezione la risoluzione di una concreta vicenda,
tutt’ora in itinere; vicenda, peraltro, che potrebbe potenzialmente venir conosciuta
dal Giudice Ordinario per controversie conseguenti all’estinzione del rapporto
lavorativo.
3. Posta dunque l’inammissibilità del secondo quesito nei termini appena visti,
valga quanto segue per il merito.
Come recentemente chiarito dalla Sezione delle Autonomie (delib. n.
25/SEZAUT/2017/QMIG), la legge prevede un meccanismo di calcolo che parte dalla
capacità assunzionale “standard”, parametrata sulle cessazioni dell’anno precedente
(c.d. turn over), per poi disporre ipotesi di rimodulazione di detta capacità assunzionale
in funzione di specifiche variabili, che consentono una flessibilità della misura
“standard” in presenza di precisi presupposti.
Tra le suddette variabili previste dal legislatore c’è il rapporto percentuale tra
spesa per il personale e spesa corrente, attualmente disciplinato dall’art. 3, comma 5
quater del D.L. n. 90/2014.
Lo stesso D.L. n. 90 cit. ha abrogato (art. 3 comma 5) l’art. 76 comma 7 del
D.L. n. 112/2008, con cui il legislatore disponeva il divieto in capo agli enti locali di
procedere ad assunzioni di personale, a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia
contrattuale, nei casi in cui l'incidenza delle spese di personale fosse risultata pari o
superiore al cinquanta per cento delle spese correnti. In particolare, l’articolo
affermava il principio del consolidamento delle spese di personale, in base al quale, ai
fini del computo della percentuale del cinquanta per cento, l’amministrazione era
tenuta a computare “le spese sostenute anche dalle aziende speciali, dalle istituzioni e
società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento
diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare
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esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che
svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica”. Ratio dell’articolo era evidentemente quello di
prevenire forme di elusione dei vincoli in materia di personale da parte delle
Amministrazioni, le quali – attraverso lo strumento societario, variamente declinato
– potevano escludere i costi di personale dai propri bilanci, così depontenziando i tetti
di spesa imposti dal legislatore. Sotto la vigenza di tale disposizione normativa, la
giurisprudenza contabile aveva peraltro applicato il principio del consolidamento delle
spese di personale anche nel caso di società in house che gestisse il servizio di farmacia
(Sez. contr. Lombardia, parere n. 49 del 5 marzo 2012).
Venuta meno la disposizione recata dall’art. 76 comma 7 del D.L. n. 112/2008,
parrebbe dunque caduto il principio del consolidamento delle spese di personale ai fini
della capacità assunzionale. In tal senso si sono del resto espresse anche la Sezione
regionale dell’Emilia-Romagna (delib. n. 170/2014/PAR), la Sezione regionale della
Liguria (delib. n. 78/2015/PAR) e, più recentemente, la Sezione regionale Lombardia
(delib. n. 302/2018/PAR).
3.1. Ebbene, se tale conclusione pareva assolutamente condivisibile
allorquando si sono espressi i giudici contabili emiliani e liguri, si ritiene che l’entrata
in vigore del D. Lgs. n. 175/2016 imponga, quantomeno, una nuova valutazione.
L’art. 19 del D. Lgs. n. 175 cit., richiamato – non a caso - sia dal comune di
Foiano della Chiana sia dal comune lombardo nei confronti del quale è stato reso il
parere n. 302/2018/PAR, così dispone: “Le amministrazioni pubbliche socie fissano, con
propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese
di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate, anche
attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale e tenuto
conto di quanto stabilito all'articolo 25, ovvero delle eventuali disposizioni che stabiliscono,
a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, tenendo conto del settore in
cui ciascun soggetto opera.”
Ai fini di interesse assume rilevanza l’inciso “Le amministrazioni pubbliche socie
fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, … tenuto conto
… delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle
assunzioni di personale…”. Aspetto dirimente è chiaramente quello di individuare a
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quale soggetto (se l’amministrazione socia ovvero la società) riferire i divieti e le
limitazioni assunzionali.
La Sezione Lombardia nel già richiamato parere ritiene errata la ricostruzione
offerta dal comune istante il quale, sulla scorta del dettato normativo, pare affermare
la reintroduzione del principio del consolidamento delle spese di personale: “Tale
interpretazione sembra andare oltre alla voluntas legislatoris e allo stesso dato testuale, che
appare essere stato considerato nella formulazione della richiesta di parere. La disposizione
sopra richiamata, la cui precisa esegesi è stata di recente effettuata dalla Sezione di
controllo Liguria di questa Corte (deliberazione n. 80/2017/PAR), infatti, nel porre in
capo alle Amministrazioni partecipanti l'obbligo di fissare alle proprie società obiettivi
specifici di contenimento anche delle spese di personale prevede, in particolare, che debbano
tenere conto di quanto stabilito dall'articolo 25 TUSP, "ovvero delle eventuali disposizioni
che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale". Ebbene,
ad avviso della Sezione, quest'ultimo inciso non può che riferirsi a limitazioni alle
assunzioni di personale relative alle predette società partecipate e non alle Amministrazioni
partecipanti, venendo meno il possibile addentellato normativo su cui appare fondarsi
l'interpretazione in esame”.
Sul punto, richiamando quanto già affermato dal giudice ligure, la Sezione
ricorda anzitutto come sia attualmente vigente il modello della c.d. “applicazione
mediata” dei limiti assunzionali e di spesa per il personale: mentre in precedenza
venivano estese in capo alle società partecipate o controllate i medesimi obblighi e
divieti gravanti sulle amministrazioni socie, adesso detti obblighi e divieti sono
“filtrati” attraverso l’atto di indirizzo del socio pubblico. Peraltro il giudice ligure ha
chiarito che “l’art. 19, comma 5, del testo unico, permette all’ente socio un approccio
flessibile alla problematica assunzionale, posto che la norma non contiene richiami diretti
alle norme di finanza pubblica che valgono per le spese, complessive ed individuali, del
personale dipendente da enti pubblici (si pensi, per gli enti locali, all’obbligo di
contenimento della spesa storica per il personale posto dall’art. 1, commi 557 e seguenti,
della legge n. 296 del 2006) o per le relative assunzioni (si pensi, sempre per gli enti locali,
a quelle contenute nell’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito dalla
legge n. 114 del 2014)” (Sezione regionale della Liguria, delib. n. 78/2015/PAR).
Ciò posto, si ritiene di condividere l’interpretazione patrocinata dal giudice
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contabile lombardo, a mente della quale i divieti e le limitazioni assunzionali cui si
riferisce la disposizione sono quelli gravanti sulla società e non sulle Amministrazioni
socie, posto che allo stato attuale non si rinviene nell’ordinamento un principio di
consolidamento della spesa di personale.
È pur vero che nelle Schede di lettura redatte dal Servizio Studi - Dipartimento
Bilancio si legge che l’art. 19 comma 5 “prevede che le amministrazioni pubbliche titolari
delle partecipazioni determinino, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e
pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento delle società controllate, ivi
comprese le spese per il personale, anche attraverso il contenimento degli oneri contrattuali
e delle assunzioni di personale. Dette determinazioni dovranno tener conto, oltre di quanto
dispongono le disposizioni transitorie in tema di personale recate dal successivo articolo 25,
delle disposizioni vigenti che stabiliscono divieti o limitazioni alle assunzioni di personale
da parte delle pubbliche amministrazioni, in considerazione del settore in cui ciascun
soggetto opera”.
È opinione della Sezione, tuttavia, che una simile lettura del dettato
normativo, per quanto coerente con il sistema, finirebbe per porsi comunque in
contrasto con le scelte operate nel tempo dal legislatore (abrogazione art. 76 comma 7
cit.), oltre ad ingenerare un eccessivo irrigidimento nel sistema assunzionale degli enti
locali. In mancanza, dunque, di una precisa e chiara formulazione normativa, è
opinione della Sezione che – nonostante quanto rilevato – non sussista allo stato
nell’ordinamento una norma che impone il consolidamento delle capacità assunzionali
tra enti locali soci e società partecipate.
* * *
Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal Comune
di Foiano della Chiana, con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco del Comune
di Foiano della Chiana.
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Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 10 settembre 2019.
Il relatore Il presidente
f.to Vincenzo Del Regno f.to Cristina Zuccheretti
Depositata in Segreteria il 10 settembre 2019
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
f.to Claudio Felli