Microsoft Word - del. n. 341 Borgo a Mozzano (LU) parere.docx
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Del. n. 341/2019/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Cristina ZUCCHERETTI Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere
Francesco BELSANTI Consigliere
Vincenzo DEL REGNO Consigliere, relatore
Paolo BERTOZZI Primo Referendario
Fabio ALPINI Referendario
nell’adunanza del 16 ottobre 2019;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214
del 12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/01/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizione
e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 05/06/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/06/2000, e
successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del
27/04/2004 e del 04/06/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’esercizio
dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006;
VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
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VISTA la convenzione del 16/06/2006 tra Sezione regionale, Consiglio delle
autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme di
collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della l. n.
131/2003;
VISTA la richiesta di parere presentata in data 4 settembre 2019 dal Sindaco
del comune di Borgo a Mozzano, come di seguito meglio specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore cons. Vincenzo Del Regno;
RITENUTO IN FATTO
Con nota inviata tramite Consiglio delle Autonomie Locali ed acquisita al
protocollo della Sezione al n. 8094 del 4 settembre 2019, il Sindaco del comune di Borgo
a Mozzano ha sottoposto alla Sezione un quesito in materia di società partecipate.
Il Comune svolge un’articolata premessa, rappresentando che:
- l’allora Comunità di Ambito Territoriale Ottimale ATO "Toscana Costa"
(costituito dai Comuni delle province di Livorno, Lucca, Massa Carrara e Pisa),
con propria deliberazione assembleare n.3/2011, aveva stabilito di individuare,
quale modello gestionale per l'espletamento del servizio integrato di gestione
dei rifiuti urbani nell'ambito territoriale medesimo, una società mista con il
45% di capitale privato.;
- a dicembre 2011 veniva costituita una società, con capitale interamente
pubblico, detenuto da 95 degli 111 Comuni ricadenti nel suddetto ambito
territoriale ottimale e denominata R.A. S.p.A., allo scopo di svolgere i servizi
ed attività preparatorie, organizzative, accessorie e strumentali al successivo
ampliamento del suo capitale ad un socio operativo privato che, mediante un
processo di fusione per incorporazione, avrebbe costituito, in base al modello
delineato, il nuovo gestore unico del servizio integrato di gestione dei rifiuti
urbani;
- nello stesso anno 2011 veniva avviata la procedura di gara per l'individuazione
del socio privato;
- detta procedura veniva annullata nel 2017 dall'Autorità di Ambito Toscana
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Costa (nel frattempo subentrata alla Comunità di Ambito per effetto della L.R.
n.69/2011), che indiceva una nuova procedura di gara, per la quale la Regione
Toscana istituiva un tavolo di monitoraggio per la verifica degli adempimenti
connessi;
- nel luglio 2017 i comuni soci portavano a compimento il processo di
conferimento delle partecipazioni detenute nelle società pubbliche svolgenti il
servizio di gestione dei rifiuti urbani e/o delle altre dotazioni patrimoniali
destinate a tale scopo, in R.A. S.p.A.;
- ad oggi, tutti i comuni ricadenti nell'Ambito Territoriale Ottimale Toscana
Costa hanno deliberato la partecipazione alla nuova società ad eccezione del
comune di Borgo a Mozzano;
- nel maggio 2019 l’Assemblea di R.A. S.p.A. deliberava la trasformazione del
modello societario da “società mista” a società "in house providing" ed
organizzava la governance societaria su una capogruppo (R.A. S.p.A.) e più
Società Operative Locali (SOL), controllate dalla capogruppo e sulle quali i
comuni esercitano il c.d. "controllo analogo";
- il nuovo gruppo formulerà all'Autorità di Ambito la proposta di affidamento
diretto del servizio di igiene urbana;
- la Regione Toscana ha preso atto dell'indirizzo strategico sopra delineato.
Tutto ciò premesso, il Comune evidenzia altresì che:
- il Comune è stato sollecitato dalla stessa R.A. S.p.A. a deliberare la
partecipazione alla società, al fine di consentire l'avvio del processo societario
sopra delineato;
- R.A. S.p.A. risulta a tutt'oggi inattiva, non ha dipendenti, pur avendo un
consiglio di amministrazione costituito da n. 5 membri e non ha prodotto alcun
fatturato, risultando pertanto carente dei requisiti di cui all'art.20, comma 2,
lettere b) e d) del D.Lgs. 19 agosto 2016 n.175, come modificato dal D.Lgs.
100/2017.
- la mancata partecipazione da parte del Comune alla nuova società non
consentirebbe di configurare un modello di gestione del servizio integrato dei
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rifiuti perfettamente corrispondente all'in house providing;
- d'altro canto, nella fattispecie di cui sopra, il Comune, non essendo socio, non
potrebbe esercitare, per il proprio territorio, il controllo analogo sui servizi di
igiene urbana resi dalla società di cui trattasi;
- posto che R.A. S.p.A. ha prodotto un risultato medio utile nel triennio
precedente la ricognizione (anni 2016/2017/2018), sarebbe consentita
l’applicazione dell’art. 24 comma 5-bis del D. Lgs. n. 175/2016 (introdotto
dall'art. 1, comma 723, L. 30 dicembre 2018, n. 145, a decorrere dal 1° gennaio
2019), a mente del quale “A tutela del patrimonio pubblico e del valore delle quote
societarie pubbliche, fino al 31 dicembre 2021 le disposizioni dei commi 4 e 5 non
si applicano nel caso in cui le società partecipate abbiano prodotto un risultato
medio in utile nel triennio precedente alla ricognizione. L'amministrazione
pubblica che detiene le partecipazioni è conseguentemente autorizzata a non
procedere all'alienazione”.
Tutto ciò premesso ed evidenziato, il Comune chiede, “alla luce del periodo di
"moratoria" di cui alla legge 145/2018 e delle considerazioni che precedono, se sussistano i
presupposti che legittimano questo Ente ad aderire alla richiesta di R.A. S.p.A.
approvando la partecipazione societaria”.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla A.G. contabile in tema di
pareri da esprimere ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare in via
preliminare l’integrazione dei necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo
soggettivo, con riferimento alla legittimazione dell’organo richiedente, sia sotto il
profilo oggettivo (attinenza alla materia della contabilità pubblica e carattere generale
ed astratto del quesito, sì da escludere che la Sezione regionale di controllo possa
ingerirsi nella concreta attività gestionale dell’ente ovvero esprimere valutazioni in
merito a singoli procedimenti o comportamenti, così finendo per interferire con le
attività di altri organi magistratuali).
Per quanto riguarda il profilo soggettivo, la richiesta deve ritenersi
ammissibile, in quanto presentata dal Sindaco per il tramite del Consiglio delle
Autonomie Locali.
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Per quanto riguarda il profilo oggettivo, la richiesta deve invece ritenersi
inammissibile per i motivi che seguono.
La disciplina delle società partecipate è riconducibile al più ampio genus della
contabilità pubblica, così come nel tempo perimetrato dalla giurisprudenza contabile.
Del resto, il D.lgs. 175/2016 attribuisce alla Corte numerose competenze in materia e
certo non sfuggono le finalità finanziarie delle norme ivi contenute, volte (anche) alla
corretta gestione delle risorse dei soci pubblici. Come correttamente osservato, infatti,
“le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere
generale in favore degli enti locali e …, anzi, le attribuzioni consultive si connotano per
l’intrinseca connessione con le funzioni sostanziali di controllo collaborativo a dette Sezioni
conferite dalla legislazione positiva” (così Sezione Lombardia delib. n. 184/2017/PAR).
Seppur ricondotta la fattispecie alla materia della contabilità pubblica, preme
tuttavia evidenziare come sia preclusa alla Sezione l’espressione del richiesto parere,
anzitutto, in quanto il quesito posto dal Comune non solo difetta palesemente dei
caratteri di generalità ed astrattezza (come del resto testimoniato dall’estremo
dettaglio della premessa narrativa), ma risulta finalizzato a conoscere non
l’interpretazione di una disposizione di legge, quanto piuttosto la concreta
applicazione della stessa al caso di interesse.
Pare dunque evidente come la Sezione non possa esprimersi sulla richiesta
formulata dal Comune, in quanto il parere richiesto – laddove reso – finirebbe
inevitabilmente per porsi quale atto endoprocedimentale e co-gestorio nell’ambito di
una vicenda concreta ed in itinere, in palese contrasto con la natura della funzione
consultiva attribuita alla Corte dalla L. n. 131/2003.
Per completezza, corre altresì l’obbligo evidenziare un ulteriore profilo di
inammissibilità oggettiva.
Come si desume dalle norme evocate e dalla stessa narrazione dei fatti, la
vicenda sottoposta alla Sezione concerne scelte a suo tempo operate
dall’Amministrazione nel piano di razionalizzazione delle partecipazioni societarie. Da
tutto ciò consegue che il richiesto parere, laddove venisse reso, finirebbe
inevitabilmente per interferire sia con la specifica potestà di controllo intestata alla
Sezione dal Testo Unico (nella misura in cui è di fatto richiesto di anticipare un
giudizio demandato per legge ad altra sede), sia sul momento decisionale relativo al
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processo di razionalizzazione delle partecipazioni societarie detenute dal Comune
(rimesso alla competenza esclusiva degli organi dell’Ente a ciò preposti – seppur nel
rispetto dei parametri fissati dalla legge - e, comunque, nel caso di specie, già
formalizzato in un provvedimento amministrativo).
Ne consegue che il parere deve ritenersi inammissibile sotto il profilo oggettivo.
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Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal comune
di Borgo a Mozzano, con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco del Comune
di Borgo a Mozzano.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 16 ottobre 2019.
Il relatore Il presidente
f.to Vincenzo Del Regno f.to Cristina Zuccheretti
Depositata in Segreteria il 17 ottobre 2019
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
f.to Claudio Felli