Microsoft Word - del. n. 30 Cetona (SI) parere
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Del. n. 30/2020/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Cristina ZUCCHERETTI Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere
Francesco BELSANTI Consigliere
Vincenzo DEL REGNO Consigliere
Paolo BERTOZZI Consigliere
Fabio ALPINI Referendario
Rosaria DI BLASI Referendario, relatore
nell’adunanza da remoto del 2 aprile 2020;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214 del
12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/01/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 05/06/2003, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento
della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte
dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/06/2000, e successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del 27/04/2004
e del 04/06/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva
da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006;
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VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 54/CONTR/10;
VISTA la convenzione del 16/06/2006 tra Sezione regionale, Consiglio delle autonomie
locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme di collaborazione” tra Corte ed
autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della l. n. 131/2003;
VISTA la richiesta di parere presentata dal Sindaco del comune di Cetona (SI), come di
seguito meglio specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per l’odierna
adunanza;
UDITO il relatore, ref. Rosaria Di Blasi;
Con nota inviata tramite Consiglio delle Autonomie Locali, acquisita al protocollo della
Sezione al n. 209 in data 10 gennaio 2020, il comune di Cetona (Si) ha formulato alla Sezione un
quesito con il quale chiede se le spese relative al rinnovo della “carta di qualificazione del
conducente” (CQC), prevista dagli artt. 14 e 20 del d. lgs. n. 286/2005, necessaria per lo
svolgimento dell’attività di guida dello scuolabus comunale, siano da porre a carico del bilancio
dell’ente oppure del singolo dipendente addetto alla guida dell’automezzo.
1. La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
è prevista dall'art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 che, innovando nel
sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, dispone che le Regioni,
i Comuni, le Province e le Città Metropolitane possano chiedere alle Sezioni
regionali della Corte dei conti pareri “in materia di contabilità pubblica”.
L’esercizio di tale funzione consultiva è subordinato alla verifica preliminare in ordine alla
sussistenza di presupposti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo (legittimazione
dell’organo richiedente) che oggettivo (attinenza del quesito alla materia della contabilità
pubblica), come individuati dalle pronunce di orientamento generale rese dalle Sezioni Riunite in
sede di controllo e dalla Sezione delle Autonomie.
2. Il requisito di ammissibilità soggettiva concerne la legittimazione dell’organo
richiedente il parere e risulta integrato laddove quest’ultimo sia richiesto dal
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legale rappresentante dell’Ente (Presidente della Regione, Presidente della
Provincia o della Città Metropolitana, Sindaco) per il tramite del Consiglio
delle Autonomie Locali, laddove costituito.
Come peraltro chiarito dalla giurisprudenza contabile, la legittimazione a richiedere pareri
è circoscritta ai soli enti previsti dall’art. 7 comma 8 della legge n. 131 del 2003 (Regioni, Comuni,
Province, Città Metropolitane).
Nel caso di specie, la richiesta di parere è ammissibile sotto il profilo soggettivo in quanto
è stata sottoscritta dal Sindaco del Comune di Cetona ed è stata trasmessa tramite il Consiglio
delle Autonomie Locali.
3. Per quanto concerne l’ammissibilità oggettiva, è necessario precisare che alla
Sezione non compete una generica funzione consultiva a favore delle
Amministrazioni controllate, bensì una funzione specifica e limitata alle
materie della “contabilità pubblica”, da intendersi anche in relazione al
rapporto intercorrente tra la funzione medesima e la più ampia funzione di
controllo che la legge intesta a questa Sezione regionale della Corte dei conti.
In quest’ottica, occorre tener presente, per quanto attiene alla nozione di “contabilità
pubblica” rilevante ai fini dell’esercizio della funzione consultiva, quanto precisato dalla Sezione
delle Autonomie con la deliberazione n. 5/2006 e dalle SSRR della Corte dei Conti con la
deliberazione n. 54/2010, emanata ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 17,co.31 del d.l. 01/07/2009
n. 78 e quindi ai fini dell’affermazione di un orientamento generale, cui tutte le sezioni regionali
sono tenute a conformarsi.
Le Sezioni Riunite, in particolare, hanno delineato una nozione unitaria di “contabilità
pubblica” incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e
patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici” da intendersi in senso dinamico, anche in relazione
alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri e all’interpretazione di
norme che disciplinano limiti e divieti posti dal legislatore a tutela dei suddetti equilibri.
È stato ulteriormente precisato, dalla giurisprudenza contabile, che l’ammissibilità
oggettiva presuppone l’inerenza del quesito a questioni:
- astratte e/o di interesse generale;
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- relative a scelte amministrative future e non ancora operate;
- per le quali non è pendente un procedimento presso la Procura regionale della Corte dei
conti;
- per le quali non è pendente un giudizio avanti ad organi giurisdizionali di qualsiasi ordine;
- per le quali non è pendente una richiesta di parere ad altre autorità od organismi pubblici;
- di cui sia stata data notizia all’organo di revisione economica e finanziaria o, se esistenti,
agli uffici di controllo interno.
Tutto ciò premesso, la Sezione rileva che la fattispecie in esame, pur presentando aspetti
collegati a scelte gestionale di esclusiva spettanza dell’ente, presuppone l’interpretazione di norme
rilevanti sotto il profilo contabile, poiché interessa il calcolo della spesa di personale, assoggettata
dal legislatore a limiti per finalità di contenimento della spesa pubblica.
La richiesta di parere in oggetto, inoltre, è relativa ad una fattispecie che può connotarsi
come generale e astratta in quanto finalizzata a chiarire se la spesa di cui trattasi possa gravare,
in via ordinaria e generalizzata, sui comuni con conseguente imputazione a carico del bilancio
dell’ente locale.
Di qui, dunque, la riferibilità del quesito posto alla materia della contabilità pubblica così
come interpretata dalla giurisprudenza della Corte dei conti (cfr. deliberazione5/AUT/2006 e
deliberazione SS.RR 54/2010).
4. La questione in esame concerne la possibilità o meno, per l’ente locale, di porre
a carico del bilancio comunale il costo relativo al corso di formazione necessario
per conseguire il rinnovo della “carta di qualificazione del conducente" (CQC)
prevista, dal d.lgs. n. 286/2005, per l’esercizio dell’attività di guida dello
scuolabus comunale.
Ciò premesso, la Sezione ritiene utile ripercorrere brevemente la disciplina comunitaria e
nazionale in tema di CQC:
L’articolo 3, par. 1, della direttiva 2003/59/CE in tema di “qualificazione iniziale e
periodica dei conducenti di taluni veicoli stradali adibiti al trasporto di merci o passeggeri”
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prevede, al fine di migliorare la sicurezza stradale e quella del conducente, un obbligo di
qualificazione iniziale e un successivo obbligo di formazione periodica.
Tali principi sono stati recepiti, in ambito nazionale, dal d.lgs. n. 286/2005 che, per i
conducenti che effettuano professionalmente autotrasporto di persone e di cose su veicoli per la
cui guida è richiesta la patente della categoria “D”, ha sancito l’obbligo di qualificazione iniziale
per il conseguimento della “carta di qualificazione del conducente” e l’obbligo di formazione
periodica per il rinnovo della stessa (art. 14).
La normativa interna, inoltre, ha previsto che la “carta di qualificazione del conducente”
sostituisca il “certificato di abilitazione professionale” (CAP) di tipo KC e KD previsto dall’art.
311 del DPR 495/1992 (art. 18 co. 2) e che venga rilasciata a seguito di frequenza obbligatoria di
uno specifico corso di formazione iniziale e previo superamento di un esame di idoneità (art 19).
I titolari della “carta” sono tenuti al rinnovo della stessa, ogni cinque anni, dopo aver
frequentato obbligatoriamente un ulteriore corso di formazione, di durata pari a 35 ore, in materia
di sicurezza stradale e razionalizzazione del consumo di carburante, e dopo aver superato un esame
finale (art. 20).
Ulteriori disposizioni attuative relative ai corsi di formazione e ai soggetti erogatori dei
corsi sono contenute nel decreto ministeriale 20/09/2013.
La normativa citata, quindi, pone un obbligo di formazione, sia iniziale che ricorrente (ogni
5 anni), per i soggetti che svolgono un servizio che necessita della massima tutela, proprio a
garanzia della sicurezza della circolazione e dell’incolumità dei cittadini.
Tanto premesso e con specifico riferimento all’obbligo di conseguimento iniziale della CQC
(art.19), la Sezione rileva che tale documento rappresenta una particolare abilitazione, in
mancanza della quale non è consentito l’esercizio dell’attività di cui trattasi. Il possesso di tale
abilitazione, di solito, è richiesto dal bando di concorso (in aggiunta al possesso della patente di
categ. D) quale requisito per la partecipazione dei candidati alla selezione, oppure, per il
superamento del periodo di prova successivo all’assunzione. In questa ipotesi, il conseguimento
della CQC risponde ad un “interesse proprio” del lavoratore che intende proporsi sul mercato del
lavoro, candidandosi alla selezione finalizzata all’assunzione o al superamento del successivo
periodo di prova. La Sezione, conseguentemente, ritiene che in tal caso il costo del conseguimento
iniziale della CQC debba gravare sul lavoratore stesso.
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A diversa soluzione si ritiene doversi pervenire, invece, nell’ipotesi in cui
l’Amministrazione nel corso del rapporto di lavoro, per motivi organizzativi, modifichi il profilo
professionale del lavoratore, precedentemente assegnato ad altre mansioni, assegnandolo alla
guida dello scuolabus. In tal caso, il conseguimento iniziale della CQC risponde ad un “interesse
esclusivo” dell’amministrazione comunale che, nell’ambito della sua autonomia organizzativa e
nell’ottica della razionalizzazione e dell’uso efficiente delle risorse umane, dispone unilateralmente
le modifiche organizzative ritenute necessarie ad assicurare la continuità nell’erogazione dei
servizi, con le modalità ritenute più adeguate rispetto alle peculiarità del relativo contesto
territoriale. Il costo del conseguimento iniziale della CQC, in questo caso particolare, dovrà
gravare sull’ente datore di lavoro e al dipendente dovrà essere riconosciuto il relativo rimborso,
qualora ne abbia sostenuto in anticipo il costo (in senso conforme cfr. Sezione regionale del
Piemonte, deliberazione n. 366/2013 e Sezione regionale della Sicilia, deliberazione n. 397/2013).
Dopo l’assunzione il rapporto di lavoro si configura come un rapporto di durata, nel quale
la prestazione professionale del conducente dello scuolabus è resa continuativamente, anno dopo
anno, nell’interesse dell’ente di appartenenza e i dipendenti, per poter svolgere l’attività di cui
trattasi, devono essere titolari di CQC, la cui validità è assicurata, nel tempo, dal rinnovo
quinquennale conseguito a seguito di corso di formazione e di superamento del relativo esame
finale.
Il rinnovo della CQC è funzionale, pertanto, allo svolgimento di un’attività professionale
svolta nell’ambito di una prestazione di lavoro dipendente. Ne consegue che i costi per lo
svolgimento di detta attività (tra i quali rientra il costo del rinnovo della CQC) devono essere
sostenuti dall’Amministrazione.
L’onere del rinnovo quinquennale della CQC dell’autista scuolabus deve gravare, pertanto,
ad avviso di questa Sezione , sul bilancio dell’ente locale sia nel caso in cui il dipendente sia stato
assunto ab initio per lo svolgimento di detta attività, sia nel caso di successivo cambio di mansioni;
conseguentemente, qualora il dipendente avesse anticipato il relativo costo, ha diritto ad ottenere
il rimborso dall’ente datore di lavoro.
Tali conclusioni sono avvalorate, ad avviso di questa Sezione, da una considerazione
ulteriore che attiene alla natura delle spese necessarie ad ottenere il rinnovo della CQC: si tratta
di spese di formazione che, in costanza di rapporto di lavoro, fanno carico al datore di lavoro.
Tale costo non configura, comunque, un onere aggiuntivo per l’ente locale essendo, quest’ultimo,
già obbligato dalle previsioni del CCNL di comparto (art. 49-ter CCNL 21 maggio 2018,
confermativo di analoga previsione contenuta nel precedente art. 23 CCNL Regioni-Enti locali
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1° aprile 1999 ) a stanziare in bilancio, nel rispetto dei vincoli derivanti dalla normativa di finanza
pubblica, una quota annuale non inferiore all’1% del monte salari del personale, da destinare al
finanziamento delle attività di formazione del personale.
La Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Regione Toscana – nei termini
sopra esposti rende il parere in relazione alla richiesta formulata dal Comune di Cetona.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio delle
autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco del comune richiedente.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio da remoto del 2 aprile 2020.
Il relatore Il presidente
f.to Rosaria Di Blasi f.to Cristina Zuccheretti
Depositata in Segreteria il 3 aprile 2020
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
f.to Claudio Felli