Del
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Del. n. 61/2020/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Cristina ZUCCHERETTI Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere
Francesco BELSANTI Consigliere
Vincenzo DEL REGNO Consigliere, relatore
Paolo BERTOZZI Consigliere
Fabio ALPINI Referendario
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
nell’adunanza da remoto del 22 luglio 2020;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214
del 12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/01/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizione
e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 05/06/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/06/2000, e
successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del
27/04/2004 e del 04/06/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’esercizio
dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006;
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VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
VISTA la convenzione del 16/06/2006 tra Sezione regionale, Consiglio delle
autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme di
collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della l. n.
131/2003;
VISTI i Decreti adottati dal Presidente della Corte dei conti, n. 139 del 3 aprile
2020, recante “Regole tecniche ed operative in materia di coordinamento delle Sezioni
regionali di controllo in attuazione del decreto legge n. 18/2020”, e il Decreto 18 maggio
2020 contenente “Regole tecniche e operative in materia di svolgimento delle camere di
consiglio e delle adunanze in videoconferenza e firma digitale dei provvedimenti dei
magistrati nelle funzioni di controllo della Corte dei conti.”
VISTA la richiesta di parere presentata in data 15 maggio 2020 dal Sindaco del
comune di Chiesina Uzzanese, come di seguito meglio specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore, cons. Vincenzo Del Regno;
PREMESSO IN FATTO
Con nota acquisita al protocollo della Sezione in data 15 maggio 2020 al n. 4484,
per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, il Sindaco del comune di Chiesina
Uzzanese ha formulato richiesta di parere ex art. 7 comma 8 L. n. 131/2003 in materia
di spesa per il personale.
A tal fine, il Sindaco rappresenta che il comune ha già approvato il piano
triennale dei fabbisogni di personale 2020/2022 con delibera CC del 28 febbraio 2020
ed avviato la procedura di mobilità ex art. 34 bis D.lgs. 165/2001, al fine di poter
successivamente procedere al reclutamento di personale mediante utilizzazione di
graduatorie di altri Enti utilizzando i resti assunzionali degli anni precedenti. I termini
della procedura di mobilità, peraltro, sono stati sospesi come disposto dall’art. 37 del
DL 23/2020.
Tanto premesso, il comune di Chiesina Uzzanese chiede alla Sezione quale sia
la disciplina applicabile alla suddetta procedura di reclutamento di personale, alla luce
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della novella legislativa recata dal DL 34/2019 e dal DPCM 17/03/2020.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla A.G. contabile in tema di
pareri da esprimere ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare in via
preliminare l’integrazione dei necessari requisiti di ammissibilità, declinati come noto
in ammissibilità soggettiva ed ammissibilità oggettiva.
Sotto il primo profilo, la legittimazione dell’organo richiedente viene affermata
laddove la richiesta provenga dal legale rappresentante dell’ente, attraverso il
Consiglio delle autonomie locali, ove costituito.
Sotto il profilo oggettivo, viene invece in evidenza l’attinenza del quesito alla
materia della contabilità pubblica, così come nel tempo perimetrata dalla
giurisprudenza contabile (in particolare, deliberazione Sezione delle Autonomie n.
5/2006 e deliberazione Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54/2010); ciò in quanto
l’attività consultiva svolta ai sensi dell’art. 7 comma 8 della L. n. 131/20036 non deve
essere intesa quale funzione di consulenza di portata generale, estesa a tutti i settori
dell’azione amministrativa, bensì limitata, appunto, a tale materia, così come
espressamente disposto dal legislatore. Il quesito, inoltre, deve rivestire i caratteri
della generalità ed astrattezza, sì da escludere che la Sezione regionale di controllo
possa ingerirsi nella concreta attività gestionale dell’ente ovvero esprimere valutazioni
in merito a singoli procedimenti o comportamenti, così finendo per interferire con le
attività di altri organi magistratuali.
Ciò posto, per quanto riguarda il profilo soggettivo, la richiesta si appalesa
ammissibile, in quanto presentata dal Sindaco, quale legale rappresentante dell’Ente,
per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali.
Per quanto riguarda il profilo oggettivo, invece, la richiesta formulata dal
Comune può ritenersi ammissibile, per le ragioni e nei limiti che si vanno ad esporre di
seguito.
Come noto, ai fini dell’esercizio della funzione contabile, la giurisprudenza ha
individuato una nozione di “contabilità pubblica” unitaria e dinamica, comprensiva
non solo del sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e
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patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici, ma anche di ulteriori materie
generalmente sottratte a tale ambito, come quella del personale, laddove (e nella
misura in cui) vengano in rilievo obiettivi di contenimento della spesa, sanciti dai
principi di coordinamento della finanza pubblica ed idonei a ripercuotersi, oltre che
sulle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, anche sulla sana gestione finanziaria
dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio.
Nel caso di specie, il quesito concerne una procedura di reclutamento di
personale a tempo indeterminato, con particolare riferimento alla capacità
assunzionale ed all’utilizzo dei cd resti assunzionali. Si tratta pertanto di quesito
relativo alla materia della contabilità pubblica nella accezione sopra declinata.
Ai fini della ammissibilità (oggettiva) del quesito, la Sezione deve altresì
verificare che il quesito posto abbia rilevanza generale e astratta, non implichi
valutazioni – ex post - di provvedimenti o comportamenti amministrativi, né indichi
soluzioni operative rimesse alla discrezionalità dell’ente, così traducendosi in una sorta
di co-gestione o co-amministrazione. Parimenti, la soluzione del quesito non deve
creare possibili interferenze con le altre funzioni intestate alla Sezione ovvero con gli
altri plessi magistratuali, sia della stessa Corte che della magistratura penale, civile o
amministrativa.
Sul punto, la Sezione osserva come la richiesta di parere del comune di Chiesina
Uzzanese – così per come formulata – parrebbe difettare degli ulteriori necessari
requisiti oggettivi della generalità ed astrattezza, posti gli espliciti riferimenti ad una
precisa vicenda gestionale, peraltro, in corso di svolgimento.
Tuttavia, considerato che il quesito riveste carattere di interesse per la
generalità degli Enti territoriali indicati dal ridetto art. 33 (Regioni, province e Città
metropolitane, comuni) e che, a ben vedere, la risoluzione dello stesso non si traduce
in una surrettizia forma di co-gestione o di co-amministrazione di vicende in itinere,
bensì nella individuazione/interpretazione delle regole di contabilità pubblica, la
Sezione ritiene la richiesta di parere formulata dal sindaco del comune di Chiesina
Uzzanese ammissibile anche sotto il profilo oggettivo.
Coerentemente con la natura collaborativa propria della funzione consultiva,
la Sezione ritiene pertanto di rispondere al quesito posto dal comune di Chiesina
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Uzzanese, individuando la disciplina da applicare ratione temporis, e rimettendo poi
allo stesso Comune l’applicazione al caso concreto delle coordinate ermeneutiche
tracciate in delibera.
Tanto premesso quanto all’ammissibilità della richiesta, valga quanto segue
per il merito.
Il quesito posto dal comune di Chiesina Uzzanese concerne l’individuazione
della disciplina applicabile ratione temporis ad una procedura di reclutamento di
personale a tempo indeterminato, alla luce della novella legislativa recata dall’art. 33
comma 2 del DL 34/2019 e dal decreto attuativo DM 17/03/2020 (pubblicato in
Gazzetta Ufficiale in data 27 aprile 2020). Il nuovo regime normativo, infatti,
interviene sulla capacità assunzionale dei Comuni, sostituendo al sistema del turn over
e dei resti assunzionali un nuovo sistema, fondato sulla determinazione “dinamica”
della capacità assunzionale, intesa quale sostenibilità finanziaria della spesa da parte
dell’ente, così come determinata dai “valori soglia” individuati distintamente per fasce
demografiche dal DM 17/03/2020.
In particolare, considerato che il ridetto decreto ministeriale fissa al 20 aprile
2020 la data di decorrenza della nuova disciplina (art. 1 comma 2), senza nulla disporre
ai fini del diritto transitorio, la Sezione è chiamata ad individuare quale sia il regime
delle assunzioni per quei Comuni che, alla data del 20 aprile 2020, abbiano già
approvato il piano triennale dei fabbisogni di personale per il triennio 2020/2022 ed
avviato la procedura di mobilità ex art. 34 bis D.lgs. 165/2001.
Nella fattispecie testè rappresentata, l’individuazione della disciplina
applicabile - secondo il generale principio del tempus regit actum - non può prescindere
dalla corretta qualificazione dei suoi elementi costitutivi.
Anzitutto, il piano triennale dei fabbisogni di personale, previsto dall’art. 6 del
D. Lgs. 165/2001, rappresenta un atto programmatorio che si pone “a monte” della
procedura assunzionale e la cui adozione, pertanto, non può segnare la data per
l’individuazione della normativa da applicare a detta procedura. Tale conclusione
trova riscontro nella recente delibera Sezione Lombardia n. 74/2020, nonché nelle
Linee di indirizzo per il fabbisogno di personale (allegate al DM 8 maggio 2018,
attuativo dell’art. 6 ter del D. Lgs. 165/2001), le quali definiscono il piano triennale
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dei fabbisogni di personale come “atto di programmazione generale” che si colloca
nella fase (a valle) della programmazione generale del personale, in quanto risultato di
un’attività di analisi e rappresentazione delle esigenze di forza lavoro dell’ente sia
sotto il profilo quantitativo (numero delle unità di personale necessarie per assolvere
la mission della Amministrazione), che qualitativo (tipologie di professionalità e
competenze che meglio rispondono alle esigenze della Amministrazione), e che troverà
poi il suo sbocco nella fase del reclutamento effettivo.
Analogamente, seppur per diverse ragioni, deve ritenersi che anche
l’attivazione della procedura ex art. 34 bis D. Lgs. 165/2001 risulti irrilevante ai fini
della individuazione della disciplina applicabile alla (successiva) procedura
assunzionale.
Infatti, la procedura ex art. 34 bis D. Lgs. 165/2001 rappresenta un
procedimento autonomo, seppur collegato (rectius: prodromico) a quello assunzionale.
Tale circostanza pare confermata dal tenore letterale della norma richiamata, la quale
prevede che l’Ente non possa avviare procedure assunzionali fintanto che non sia
spirato il termine di legge per l’eventuale assegnazione di personale in disponibilità,
comminando – peraltro – la nullità dei contratti sottoscritti in violazione della
suddetta previsione. I due procedimenti sono dunque distinti, con conseguente
impossibilità – logica, ancor prima che giuridica – di individuare nella data di avvio
di uno il momento cui far riferimento per determinare la disciplina applicabile
all’altro.
Sul punto, peraltro, la Sezione tiene ad evidenziare un ulteriore profilo. Nella
particolare ipotesi in cui il procedimento ex art. 34 bis si concluda in data successiva
al 20 aprile 2020 con l'assegnazione di personale ai sensi dell’art. 34 bis comma 2 (e
conseguente impossibilità da parte dell’Ente di procedere all'avvio della procedura
assunzionale), si ritiene che, ai fini della capacità assunzionale dell’Ente, troverà
applicazione la disciplina vincolistica antecedete alla novella legislativa, posto che la
procedura ex art. 34 bis ha avuto avvio sotto il vecchio regime e la successiva attività
svolta consiste in attività procedimentali prive di una propria autonomia funzionale
(trattandosi sostanzialmente dello scorrimento dell’elenco e della verifica circa il
possesso in capo al soggetto così individuato della professionalità richiesta).
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Conclusivamente, dunque, nel caso di procedure assunzionali avviate dopo il
20 aprile 2020 troverà applicazione la nuova disciplina recata dall’art. 33 comma 2 del
DL 34/2019 e dal decreto attuativo DM 17/03/2020, restando del tutto irrilevante la
circostanza che l’Ente, in data anteriore al 20 aprile 2020, abbia approvato il piano
triennale dei fabbisogni di personale (in quanto atto programmatorio) ovvero abbia
avviato la procedura ex art. 34 bis D. Lgs. n. 165/2001 (in quanto procedimento
autonomo rispetto a quello assunzionale).
* * *
Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal comune
di Chiesina Uzzanese, con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco del Comune
richiedente.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio da remoto del 22 luglio 2020.
Il relatore Il presidente
f.to Vincenzo Del Regno Cristina Zuccheretti
(firmato digitalmente)
Depositata in Segreteria il 22 luglio 2020
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
Claudio Felli
(firmato digitalmente)