Del
Del. n. 1/2021/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Maria Annunziata RUCIRETA Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere
Mauro NORI Consigliere
Francesco BELSANTI Consigliere
Vincenzo DEL REGNO Consigliere, relatore
Paolo BERTOZZI Consigliere
Patrizia IMPRESA Consigliere
Fabio ALPINI Referendario
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
nell’adunanza del 25 febbraio 2021 svolta da remoto ex art. 85, comma 3, lett.
e) del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito nella legge 24 aprile 2020 n. 27,
emergenza epidemiologica COVID-19;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n.
1214 del 12/7/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/1/1994, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 5/6/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data
16/06/2000, e successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze
del 27/4/2004 e del 4/6/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per
l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006, che
ha precisato i soggetti legittimati alla richiesta e l'ambito oggettivo della
funzione consultiva intestata alle Sezioni territoriali;
VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
VISTA la convenzione del 16/6/2006 tra Sezione regionale di controllo,
Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di
“ulteriori forme di collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7,
comma 8 della l. n. 131/2003;
VISTO il decreto del Presidente della Corte dei conti n. 139 del 3 aprile 2020,
recante “Regole tecniche ed operative in materia di coordinamento delle Sezioni
regionali di controllo in attuazione del decreto legge n. 18/2020”, nonché il decreto
presidenziale 18 maggio 2020, contenente “Regole tecniche e operative in materia di
svolgimento delle camere di consiglio e delle adunanze in videoconferenza e firma
digitale dei provvedimenti dei magistrati nelle funzioni di controllo della Corte dei
conti;
VISTA la richiesta di parere presentata in data 21 ottobre 2020 dal Sindaco
del comune di Pienza, come di seguito meglio specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore, consigliere Vincenzo Del Regno;
PREMESSO IN FATTO
Con nota acquisita al protocollo della Sezione in data 21 ottobre 2020 al n.
7680, il Sindaco del comune di Pienza ha formulato - per il tramite del Consiglio
delle Autonomie Locali - richiesta di parere ex art. 7, comma 8, L. n. 131/2003.
Il Comune istante, richiamata la disciplina vigente in materia di assunzioni,
afferma di disporre di capacità assunzionale per l’anno 2021, rappresentando al
contempo la necessità di istituire nuove posizioni organizzative attesa la “fase
di profonda riorganizzazione” in cui versa.
Ciò posto, l’Ente chiede se sia possibile utilizzare parte delle risorse destinate
alle assunzioni per finanziare il trattamento accessorio di nuove posizioni
organizzative, contestualmente riducendo gli spazi assunzionali nel periodo
2021/2024, così come previsto dall'art. 11 bis, comma 2, del DL n. 135/2018.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla giurisprudenza
contabile in tema di pareri ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare
in via preliminare l’integrazione dei requisiti di ammissibilità, sotto il duplice
profilo soggettivo (legittimazione dell’organo richiedente) ed oggettivo (quesito
generale ed astratto attinente alla materia della contabilità pubblica).
Nel caso di specie, la richiesta presentata dal comune di Pienza soddisfa
entrambi i suddetti requisiti.
La stessa, difatti, risulta provenire dal Sindaco quale legale rappresentante
dell’Ente, per il tramite del Consiglio delle autonomie locali.
La richiesta di parere, inoltre, attiene a questione pacificamente riconducibile
alla materia della “contabilità pubblica” nella sua accezione unitaria e dinamica,
così come nel tempo perimetrata dal giudice contabile, concretandosi
nell’interpretazione di disposizioni di legge, quali l’art. 23, comma 2, del DL n.
75/2017 e l’art. 11 bis DL n. 135/2018, pacificamente qualificate quali norme di
contenimento della spesa pubblica (e segnatamente dei limiti quantitativi posti
all’ammontare complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio del
personale), la cui applicazione è in grado di ripercuotersi direttamente sulla
sana gestione finanziaria dell'ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. La
richiesta, infine, presenta gli ulteriori necessari requisiti di generalità ed
astrattezza.
Nel merito, la Sezione ritiene di dare risposta negativa al quesito posto dal
Sindaco del comune di Pienza, per le ragioni di seguito rappresentate.
Il quesito fa leva sull'art. 11 bis, comma 2, del citato DL 135, per sollecitare la
disapplicazione del limite posto dall'art. 23, comma 2, del D. Lgs. n. 75/2017
all'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale.
Dispone il detto art. 11 bis, comma 2, che: "Fermo restando quanto disposto
dall’art. 1 commi 557-quater e 562 L. n. 296/2006, per i comuni privi di
posizioni dirigenziali, il limite previsto dall'articolo 23, comma 2, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75, non si applica al trattamento accessorio dei
titolari di posizione organizzativa di cui agli articoli 13 e seguenti del contratto
collettivo nazionale di lavoro (CCNL) relativo al personale del comparto
funzioni locali - Triennio 2016-2018, limitatamente al differenziale tra gli
importi delle retribuzioni di posizione e di risultato già attribuiti alla data di
entrata in vigore del predetto CCNL e l'eventuale maggiore valore delle
medesime retribuzioni successivamente stabilito dagli enti ai sensi dell'articolo
15, commi 2 e 3, del medesimo CCNL, attribuito a valere sui risparmi
conseguenti all'utilizzo parziale delle risorse che possono essere destinate alle
assunzioni di personale a tempo indeterminato che sono contestualmente
ridotte del corrispondente valore finanziario”.
Ratio della norma appena citata è con tutta evidenza quella di introdurre una
deroga all’art. 23, comma 2 D. Lgs. n. 75/2017 (richiamato anche dall’art. 33,
comma 2, ultimo periodo, del DL n. 34/2019 in riferimento ai limiti del
trattamento accessorio del personale); tale deroga consente, ai soli comuni privi
di dirigenza, di sottrarre dall’applicazione del limite di cui al citato art. 23
(consistente nell'invarianza della spesa relativa al trattamento accessorio del
personale rispetto agli importi del 2016) le indennità dei soggetti titolari di
posizione organizzativa, attingendo alle risorse disponibili per le assunzioni di
personale a tempo indeterminato, ma ciò soltanto a concorrenza del
differenziale tra gli importi delle retribuzioni di posizione e di risultato già
attribuiti alla data di entrata in vigore del predetto CCNL e l'eventuale
maggiorazione delle medesime retribuzioni successivamente attribuita ai sensi
dell'articolo 15, commi 2 e 3, del medesimo CCNL. Restano fermi in ogni caso i
limiti di spesa per il personale di cui ai commi 557 quater e 562 della L. n.
296/2006.
Il già chiaro tenore letterale della norma ed il suo ambito di applicazione
risultano ancor più evidenti laddove si legga l’art. 11 bis citato in combinato
disposto con le previsioni recate dal nuovo CCNL - Comparto Enti Locali, ed in
particolare con gli artt. 13, comma 3, e 67, comma 7.
In particolare, l’art. 13 cit. consentiva la prosecuzione ovvero la proroga degli
incarichi di posizione organizzativa già conferiti ai sensi dei precedenti CCNL
ed ancora in corso “… fino alla definizione del nuovo assetto delle posizioni
organizzative, successivo alla determinazione delle procedure e dei relativi
criteri generali previsti dal comma 1 dell’art 14 e, comunque, non oltre un anno
dalla data di sottoscrizione del presente CCNL”, ovvero fino al 20 maggio 2019
(sottol. del relatore). Peraltro, come precisato dall’ARAN, entro tale data gli
incarichi di posizione organizzativa prorogati o proseguiti ex art. 13, comma 3,
del CCNL come pure quelli conferiti durante la fase transitoria di adeguamento
alla nuova disciplina, dovevano necessariamente cessare alla fine del periodo
transitorio, anche laddove aventi scadenza naturale oltre detta data (CFL6 e
CFL5 del settembre 2018).
L’art. 67, comma 7 CCNL, dal canto suo, espressamente dispone: “La
quantificazione del Fondo delle risorse decentrate e di quelle destinate agli
incarichi di posizione organizzativa, di cui all’art. 15, comma 5, deve comunque
avvenire, complessivamente, nel rispetto dell’art. 23, comma 2, del D. Lgs. n.
75/2017”. Come precisato dalla Sezione delle autonomie con delib. n.
19/2018/QMIG, solo gli incrementi del fondo risorse decentrate di cui alle
lettere a) e b) del comma 2 art. 67 CCNL sono sottratti ai limiti di crescita dei
fondi previsti dalle norme vigenti (tra queste, l’art. 23 comma 2 D. Lgs.
75/2017), in quanto derivanti da risorse finanziarie definite a livello nazionale e
previste nei quadri di finanza pubblica.
Ciò detto, e con precipuo riferimento alle finalità perseguite dall’art. 11 bis,
comma 2, del DL n. 135/2018, risulta evidente come la disposizione richiamata
sia norma di stretta interpretazione, rappresentando una deroga concessa in
sede di prima applicazione del nuovo sistema di pesatura delle indennità delle
posizioni organizzative. Laddove, infatti, a seguito dell’aggiornamento di tale
sistema, fosse sorta la necessità di adeguare in rialzo l’indennità delle posizioni
organizzative già istituite ed ancora in atto ai sensi dell’art. 13 comma 3 CCNL,
l’applicazione del meccanismo di cui all’art. 11 bis avrebbe evitato l’operatività
del regime ordinario, sottraendo al tetto di spesa previsto per il salario
accessorio del personale le somme corrisposte a titolo di indennità.
A tal proposito, non pare fuor d’opera ricordare come la magistratura
contabile, chiamata a esprimersi in merito a fattispecie ricadenti nell'ambito del
suddetto art. 13, comma 3 CCNL, ma in epoca antecedente all’entrata in vigore
del ridetto art. 11 bis, avesse ritenuto che “[…] le risorse destinate a remunerare
le indennità, di posizione e risultato, spettanti ai titolari di posizione
organizzativa, anche dopo l’aggiornamento dei valori minimi e massimi
contenuto nell’art. 15, comma 2, del CCNL Funzioni locali del 21 maggio 2018,
debbano complessivamente osservare, sommate alle risorse confluenti nei fondi
per la contrattazione integrativa, di cui all’art. 67 del medesimo CCNL, il limite
di finanza pubblica posto dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, come,
peraltro, precisato dall’art. 67, comma 7, del ridetto CCNL (salve le facoltà di
rimodulazione, ad invarianza complessiva di spesa, previste dagli artt. 15,
comma 7, e 7, comma 4, lett. u)” (sul punto, Sezione Lombardia delib. n.
200/2018/PAR; in termini Sezione Basilicata delib. n. 2/2019/PAR).
Con riferimento, poi, al contenuto della norma, può senz'altro affermarsi che
l’art. 11, comma 2, DL n. 135/2018 esplica i propri effetti con riferimento alle
sole posizioni organizzative istituite in base ai CCNL precedenti a quello
sottoscritto nel 2018 ed ancora in essere alla data di entrata in vigore di
quest’ultimo, in quanto prorogate o proseguite ai sensi dell’art. 13 comma 3 del
medesimo CCNL (o conferite nel corso del periodo transitorio), risultando
invece preclusa l’applicazione nel caso di posizioni organizzative istituite ai
sensi del nuovo CCNL, rispetto alle quali vale pertanto il tetto fissato dall’art.
23, comma 2, del DL n. 75/2017 (in termini, Sezione Lombardia, delib. n.
210/2019/PAR).
Può dunque affermarsi che l’operatività della disciplina recata dall’art. 11 bis
comma 2 del DL n. 135/2018 si sia di fatto esaurita al 20 maggio 2019, data
entro la quale le posizioni organizzative ricadenti nell’ambito (soggettivo) di
applicazione dell’art. 11 bis medesimo dovevano comunque cessare, così come
chiaramente previsto dall’art. 13 comma 3 CCNL e come chiarito dall’ARAN.
Opinare diversamente, e dunque ammettere che l’art. 11 bis possa esplicare
efficacia anche oltre il 20 maggio 2019, sarebbe come ammettere una capacità
ultrattiva della disposizione in parola, che non può ritenersi consentita.
Conclusivamente, le considerazioni svolte non consentono l’applicazione del
meccanismo previsto dall’art. 11 bis, comma 2, del DL n. 135/2018 a posizioni
organizzative di nuova istituzione e, comunque, oltre il termine del 20 maggio
2019, in quanto trattasi di norma di stretta applicazione volta a disciplinare,
all’indomani della sottoscrizione del nuovo CCNL comparto enti locali, un
particolare aspetto del regime transitorio dal vecchio al nuovo sistema di
pesatura delle posizioni organizzative.
* * *
Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal
comune di Pienza, con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco del
Comune richiedente.
Così deciso nella Camera di consiglio da remoto del 25 febbraio 2021.
Il relatore Il presidente
Vincenzo Del Regno Maria Annunziata Rucireta
(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)
Depositata in Segreteria il 26 febbraio 2021.
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
Claudio Felli
(firmato digitalmente)