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Del. n. 40 /2021/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Maria Annunziata RUCIRETA Presidente
Francesco BELSANTI Consigliere, relatore
Paolo BERTOZZI Consigliere
Patrizia IMPRESA Consigliere
Fabio ALPINI Primo Referendario
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
nell’adunanza del 15 giugno 2021 svolta da remoto ex art. 85, comma 3, lett.
e) del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito nella legge 24 aprile 2020 n. 27,
emergenza epidemiologica COVID-19;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n.
1214 del 12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/1/1994, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 5/6/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data
16/06/2000, e successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze
del 27/4/2004 e del 4/6/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per
l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
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VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006, che
ha precisato i soggetti legittimati alla richiesta e l’ambito oggettivo della
funzione consultiva intestata alle Sezioni territoriali;
VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
VISTA la convenzione del 16/06/2006 tra Sezione regionale di controllo,
Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di
“ulteriori forme di collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7,
comma 8 della l. n. 131/2003;
VISTO il Decreto del Presidente della Corte dei conti, n. 139 del 3 aprile 2020,
recante “Regole tecniche ed operative in materia di coordinamento delle Sezioni
regionali di controllo in attuazione del decreto legge n. 18/2020”, nonché il decreto
presidenziale 18 maggio 2020, contenente “Regole tecniche e operative in materia di
svolgimento delle camere di consiglio e delle adunanze in videoconferenza e firma
digitale dei provvedimenti dei magistrati nelle funzioni di controllo della Corte dei
conti”;
VISTA la richiesta di parere presentata in data 29 aprile 2021 dal Sindaco del
comune di Livorno, come di seguito meglio specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore consigliere Francesco Belsanti;
PREMESSO IN FATTO
Con nota acquisita al protocollo della Sezione in data 29 aprile 2021 al n.
4419, il Sindaco del comune di Livorno - per il tramite del Consiglio delle
Autonomie Locali - ha formulato un’articolata richiesta di parere ex art. 7,
comma 8, L. n. 131/2003.
Il Sindaco premette che il Comune risulta creditore nei confronti di una
società cooperativa, la quale ha recentemente proposto istanza di ammissione
alla procedura di concordato preventivo ex art. 161 R.D. n. 267/1942 (cd. Legge
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Fallimentare). Il Sindaco rappresenta, altresì, che la società avrebbe manifestato
l’intendimento di presentare all’Ente una proposta di ristrutturazione dei debiti
ex art. 182 bis R.D. n. 267 citato.
Considerato che i crediti de quibus sono rappresentati, in parte, da crediti
IMU, in parte da crediti per oneri di urbanizzazione non più garantiti da
polizza fideiussoria, il Sindaco del comune di Livorno chiede di sapere, qualora
venisse presentata la predetta proposta di ristrutturazione, se l’Ente possa
legittimamente addivenire, nel fermo rispetto degli ulteriori requisiti oggettivi,
alla stipula di un accordo ex artt. 182Bis e 182ter Legge fallimentare e se, oltre ai
crediti oggettivamente di natura tributaria (IMU e relative sanzioni), possano
essere oggetto dell'accordo anche i crediti vantati dal Comune per oneri di
urbanizzazione e/o costo di costruzione derivanti da permessi di costruire ex
art. 10 D.P.R. 380/2001 e ss.mm.ii.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla giurisprudenza
contabile in tema di pareri da esprimere ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003,
occorre verificare in via preliminare l’integrazione dei necessari requisiti di
ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, con riferimento alla legittimazione
dell’organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo, concernente l’attinenza
alla materia della contabilità pubblica, così come nel tempo perimetrata dalle
Sezioni riunite e dalla Sezione delle autonomie. Il legittimo esercizio della
funzione consultiva presuppone, inoltre, che la richiesta di parere contenga
quesiti di carattere generale ed astratto, sì da escludere che la Sezione regionale
di controllo possa ingerirsi nella concreta attività gestionale dell’ente ovvero
esprimere valutazioni in merito a singoli procedimenti o comportamenti, così
finendo per interferire con le attività di altri organi magistratuali.
Nel caso di specie, la richiesta di parere del Comune di Livorno deve
ritenersi ammissibile sotto il profilo soggettivo in quanto formulata dal Sindaco,
quale legale rappresentate dell’Ente, attraverso il Consiglio delle autonomie
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locali.
La richiesta è da ritenersi, poi, ammissibile anche sotto il profilo oggettivo in
quanto, espunto ogni riferimento all’adozione di atti di natura gestoria, sui
quali resta precluso l'esercizio dell'attività consultiva da parte della Sezione, si
ritiene che in realtà essa riguardi la corretta interpretazione degli articoli 182 bis
e 182 ter della legge fallimentare.
Tali norme sono inserite in quadro regolamentare riferito alle imprese in crisi
ed alle procedure concorsuali, che consente all'imprenditore, in presenza di
determinati presupposti, di trovare una soluzione ad uno stato di crisi o
difficoltà finanziaria ricorrendo tra l’altro, agli istituti richiamati nella richiesta
di parere: ristrutturazione del debito e transazione fiscale.
Ma allo stesso tempo, laddove nelle procedure di risanamento dell’attività
imprenditoriale siano implicate pubbliche amministrazioni, le norme
richiamate coinvolgono anche interessi pubblici riferiti alla tutela di posizioni
creditorie che incidono indubbiamente sul bilancio degli enti in termini di
riduzione delle entrate (e hanno conseguentemente riflessi sui fini che l’Ente
deve realizzare a vantaggio della collettività amministrata).
Pertanto, per tale aspetto, la norma ha una valenza pubblicistica ed il quesito
è sussumibile nella materia della contabilità pubblica latamente intesa, in
quanto riferita al regime delle entrate e, in particolare, delle riscossioni di crediti
delle pubbliche amministrazioni.
La Sezione precisa che, una volta individuata la corretta interpretazione della
disposizione normativa, spetterà all’Ente, nella propria discrezionalità,
applicare alle fattispecie concrete i principi enunciati.
Le norme richiamate nella richiesta di parere si inseriscono all’interno delle
procedure di risanamento delle imprese in crisi previste dalla legge fallimentare
e disciplinano, nell’ambito della procedura di concordato preventivo, alcuni
strumenti che consentono all’imprenditore di trovare possibili soluzioni alla
propria posizione debitoria.
L’art. 182 bis disciplina l’accordo di ristrutturazione dei debiti che permette
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all’imprenditore in difficoltà, non necessariamente insolvente, di stipulare un
contratto con i suoi creditori (che vantino pretese per un ammontare pari ad
almeno il 60% dei debiti complessivi dell’imprenditore) per modificare i termini
contrattuali delle posizioni debitorie originarie nell’ammontare e nei tempi di
pagamento. L’accordo, corredato della richiesta documentazione, deve essere
presentato al Tribunale per l’omologazione unitamente ad una relazione,
redatta da un professionista (in possesso dei requisiti richiesti dall’art. 67, III
comma, lett d, L.F.), che attesti l’attuabilità dell’accordo stesso e la sua idoneità
ad assicurare il regolare pagamento dei creditori che ne sono rimasti estranei.
L’art. 182 ter, invece, disciplina la transazione fiscale, che prevede la
possibilità di convenire il pagamento in misura ridotta o dilazionata dei crediti
tributari privilegiati e chirografari, sia quelli iscritti che non iscritti a ruolo,
nell’ambito del concordato preventivo o dell’accordo di ristrutturazione dei
debiti (l’istituto è praticabile soltanto in presenza dei presupposti che rendono
ammissibili dette procedure). Alla transazione possono avere accesso soltanto
gli imprenditori che si trovino in stato di crisi e che, ai sensi dell’art. 1 della
Legge fallimentare, sono soggetti alle disposizioni sul fallimento e sul
concordato preventivo.
Per motivi di ordine logico il Collegio ritiene opportuno valutare in primis la
disposizione normativa individuata dall’art 182 ter.
Il dato letterale della norma individua i crediti che possono essere oggetto di
transazione fiscale: l’istituto può trovare applicazione per i tributi amministrati
dalle agenzie fiscali (ad eccezione di quelli costituenti risorse proprie
dell’Unione Europea), nonché per i contributi amministrati dagli enti di
previdenza e assistenza obbligatori. Ne rimangono esclusi, per espressa
previsione di legge, l’IVA e i crediti fiscali derivanti da ritenute alla fonte
operate e non versate, per i quali, tuttavia, può essere richiesta la dilazione nel
pagamento e la falcidia di sanzioni e interessi.
La norma non prevede espressamente, invece, la transazione per i tributi
dovuti agli enti locali, che sovente costituiscono una parte ingente del debito
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fiscale del contribuente. Difatti, l’art. 182 ter prevede quale criterio per
individuare i tributi che possono essere oggetto di transazione fiscale, il
soggetto che gestisce il tributo indipendentemente dalla natura o dalla tipologia
del credito o della spettanza del gettito: possano essere inseriti nella proposta di
transazione soltanto i tributi che sono gestiti dalle Agenzie fiscali o dagli enti
gestori di forme di previdenza e assistenza obbligatorie.
Pertanto, nella transazione possono essere ricompresi:
- i tributi erariali, in quanto certamente amministrati dalle Agenzie fiscali;
- i tributi che, se pur di spettanza di altri enti, vedono le competenze
gestionali demandate, ex lege, all’Agenzia delle Entrate (tasse automobilistiche,
addizionali regionali e comunali).
Per quanto riguarda i tributi locali, si ritiene che possano entrare nel campo
di applicazione dell’art. 182 ter quelli attribuiti alla gestione delle Agenzie
fiscali da una convenzione tra l’ente locale e l’Agenzia stessa.
Ad esempio, come evidenziato dalla dottrina, l’art. 57 del D.Lgs. n. 300 del
1999, al secondo comma prevede che “le Regioni e gli Enti locali possono attribuire
alle agenzie fiscali, in tutto o in parte, la gestione delle funzioni ad essi spettanti,
regolando con autonome convenzioni le modalità di svolgimento dei compiti e gli
obblighi che ne conseguono”; e pertanto non è da escludere che un ente locale
attribuisca il potere di gestione dei propri tributi alle Agenzie fiscali, che
divengono pertanto responsabili dell’attività di accertamento (quantificazione
della base imponibile e liquidazione del tributo).
Ad eccezione dei crediti tributari appena individuati, in considerazione della
chiarezza del dato letterale della norma, nel campo di applicazione dell’art. 182
ter non possono rientrare ulteriori situazioni creditorie di spettanza degli enti
locali (ossia quelli che non risultino amministrati dalle agenzie fiscali).
Pertanto, la Sezione ritiene di poter dare una prima risposta al quesito posto
dal Comune di Livorno, affermando come l’art. 182 ter possa trovare
applicazione anche ai tributi locali, qualora gli stessi siano amministrati dalle
Agenzie Fiscali.
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Si pone poi il problema di individuare la sorte di tutti gli altri crediti di
spettanza dell’ente locale (non solo quelli tributari) che non possono essere
oggetto di transazione fiscale.
Una soluzione, proposta dalla dottrina, escluderebbe la falcidia dei tributi al
di fuori dell’istituto della transazione fiscale con la conseguenza che se il tributo
non rientra tra quelli che possono essere inseriti nella proposta di transazione di
cui all’art. 182 ter, esso dovrà essere pagato necessariamente per intero.
Tale conclusione appare estremamente rigida e contraria anche alla ratio
degli istituti previsti dalla legge fallimentare.
Una simile soluzione renderebbe i tributi locali più garantiti di quelli erariali
nonostante i primi siano assistiti da un privilegio di grado inferiore rispetto a
quelli erariali: tale opzione interpretativa determinerebbe infatti la possibilità di
transare crediti più garantiti imponendo il soddisfacimento per intero dei
crediti assistiti da minori garanzie.
Inoltre, considerando che la norma in esame è espressione di un “favor” nei
confronti dell’impresa in crisi, la salvaguardia della cui attività commerciale
rappresenta il fine principale del sistema normativo in esame, riconoscere ai
tributi locali una forza tale da richiederne sempre l’integrale soddisfacimento
frustrerebbe le stesse finalità della normativa fallimentare in quanto, con ogni
probabilità, l’impresa in crisi non sarebbe in grado di soddisfare integralmente i
crediti dell’ente locale. Ciò determinerebbe conseguenze estremamente negative
per l’imprenditore e la propria attività.
Come ha osservato attenta dottrina, l’art. 182 ter ha previsto che se il credito
è assistito da privilegio, la percentuale di soddisfacimento, i tempi di
pagamento e le eventuali garanzie (offerte dal debitore) non possono essere
inferiori a quelle offerte (dal debitore) ai creditori che hanno un grado di
privilegio inferiore.
Nel caso di specie, il credito dell’ente locale è assistito da privilegio
postergato rispetto ai tributi erariali, motivo per cui questi non potrebbero
avere un trattamento deteriore rispetto al primo che, secondo l’interpretazione
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restrittiva, dovrebbe trovare integrale soddisfacimento. Lo stesso
soddisfacimento che, a questo punto, sulla base dell’inciso normativo ricordato,
dovrebbe spettare al credito erariale, con conseguente esclusione della
transazione fiscale.
Appare più aderente alle finalità perseguite dagli istituti in esame
l’interpretazione per la quale, al di fuori della transazione fiscale, i crediti (non
solo fiscali) riferiti agli enti locali possano comunque essere oggetto di accordo
“transattivo” (con riduzione dell’ammontare del debito, dilazione di
pagamento, ecc.), così come previsto per tutti gli altri crediti nell’ambito del
concordato preventivo o dell’accordo di ristrutturazione.
Proprio quest’ultimo, pertanto, potrà essere lo strumento a cui l’imprenditore
può ricorrere per attenuare la pressione dei tributi e dei crediti degli enti locali,
nei modi previsti dall’art. 182 bis.
Ciò in conformità all’obiettivo del sistema normativo in esame, che è quello
di evitare all’imprenditore in crisi il dissesto irreversibile dell’impresa
consentendogli di ridurre in termini percentuali i crediti fiscali (e non), diversi
da quelli oggetto di transazione.
Pertanto, la Sezione ritiene di poter rispondere al quesito posto dal Comune
di Livorno, affermando come l’art. 182 bis possa trovare applicazione ai crediti,
non solo tributari, di spettanza degli enti locali, qualora non possano essere
oggetto di transazione fiscale ai sensi dell’art. 182 ter.
Impregiudicate le valutazioni dell’Ente circa la ricorrenza di tutti i
presupposti richiesti dalle due norme per l’applicazione degli istituti ivi previsti
e ferme restando le ulteriori valutazioni di ordine discrezionale che l’Ente
effettuerà nel perseguimento degli interessi pubblici di cui è titolare.
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Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal
comune di Livorno, con la nota in epigrafe indicata.
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Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco del
Comune richiedente.
Così deciso nella Camera di consiglio da remoto del 15 giugno 2021.
Il relatore Il presidente
Francesco Belsanti Maria Annunziata Rucireta
(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)
Depositata in Segreteria il 2 luglio 2021
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
Claudio Felli
(firmato digitalmente)