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Del. n. 62 /2021/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA
composta dai magistrati:
Maria Annunziata RUCIRETA Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere, Relatore
Francesco BELSANTI Consigliere
Paolo BERTOZZI Consigliere
Patrizia IMPRESA Consigliere
Fabio ALPINI Primo Referendario
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il t.u. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio
1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTO il regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite della Corte dei
conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;
VISTA la L.R. n.22/1998, poi sostituita dalla L.R. n. 36/2000, istitutiva del
Consiglio delle Autonomie Locali;
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle
adunanze del 27 aprile 2004 e del 4 giugno 2009, aventi ad oggetto indirizzi e
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criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni
regionali di controllo;
VISTO l’art. 85 del d.l. n.18 del 2020, come modificato dalla legge di
conversione n.27 del 2020 e, successivamente, dai dd.ll. n.23 del 2020, n.28 del
2020 e n.104 del 2020, ed in particolare il comma 8-bis ult. periodo, secondo cui
“Le udienze, le adunanze e le camere di consiglio possono essere svolte mediante
collegamento da remoto, anche in deroga alle vigenti disposizioni di legge, secondo le
modalità tecniche definite ai sensi dell'articolo 6 del codice di cui al decreto legislativo 26
agosto 2016, n. 174”;
VISTE le “Regole tecniche e operative in materia di svolgimento delle
camere di consiglio e delle adunanze in videoconferenze e firma digitale dei
provvedimenti dei magistrati nelle funzioni di controllo della Corte dei conti”,
emanate dal Presidente della Corte dei conti con decreto del 18 maggio 2020;
VISTA la richiesta di parere come infra meglio indicata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO nella camera di consiglio il relatore, Cons. Nicola Bontempo;
RITENUTO IN FATTO
Il Consiglio delle autonomie locali - con nota 13 maggio 2021 prot. n.7947,
pervenuta a questa Sezione regionale in pari data (prot. n.4670) - ha inoltrato a
questa Sezione una richiesta di parere del Sindaco di Pomarance (PI) recante la
richiesta di conoscere l’avviso di questa Sezione sul tema se, nei periodi di
costanza del rapporto di lavoro, possa – nel rispetto della ratio dell’art.82, comma
1, Tuel - venir riconosciuta l’indennità di funzione nella misura intera
all’assessore con attività prevalente di lavoratore autonomo, in caso di eventuale
sottoscrizione di contratto a tempo parziale e determinato.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla A.G. contabile in
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tema di pareri da esprimere ex art.7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare
in via preliminare se la richiesta di parere presenti i necessari requisiti di
ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, con riferimento alla legittimazione
dell’organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo (attinenza alla materia della
contabilità pubblica; carattere generale ed astratto dei quesiti).
Nella specie, la richiesta, ammissibile sul piano soggettivo siccome
formulata dal Sindaco tramite il Consiglio delle Autonomie Locali, si palesa, di
contro, inammissibile sul piano oggettivo per le ragioni di seguito esposte.
Come accennato, l’ammissibilità oggettiva delle richieste di parere è
subordinata a due fondamentali condizioni, coerenti con la considerazione che la
funzione consultiva prevista dall’art. 7 co. 8 L. 131/2003 intesta alla Corte il
compito di esprimere, nell’interesse del corretto dispiegarsi dell’ordinamento
giuridico contabile pareri di mera legittimità emessi da un organo terzo di natura
magistratuale e ad indipendenza costituzionalmente tutelata alla stregua ed a
tutela esclusivamente del diritto oggettivo.
In primo luogo occorre che la richiesta di parere sia ascrivibile alla
materia della contabilità pubblica. In proposito, con pronunzia in sede
nomofilattica ex art. 17 co. 31 D.L. n. 78/2009 s.m.i. le Sezioni Riunite di questa
Corte (del. n.54/2010) hanno confermato l’orientamento già assunto dalla
Sezione Autonomie (del. n. 5/2006) secondo cui la nozione di ”contabilità
pubblica” ai fini dell’attività consultiva non può interpretarsi in modo da
vanificare il limite posto dallo stesso legislatore, estendendo l’attività consultiva
stessa a tutti i settori dell’azione amministrativa, ma deve invece ritenersi
attinente ad “un ambito limitato alle normative e ai relativi atti applicativi che
disciplinano in generale l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi
di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci ed i relativi equilibri,
l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del
patrimonio, la gestione della spesa, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi
controlli”; di talché l’attività consultiva è da ritenersi limitata agli atti generali,
ovvero atti o schemi di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria
(regolamenti di contabilità), o inerenti all’interpretazione di norme volte al
coordinamento della finanza pubblica, nonché in merito a soluzioni tecniche
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rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci
e dei rendiconti, o attinenti alla preventiva valutazione di formulari e scritture
contabili che gli enti intendessero adottare. In particolare, è stato escluso ai fini
di che trattasi rilevi la sussistenza di riflessi finanziari dell’attività
amministrativa, poiché comportando di regola quest’ultima direttamente o
indirettamente l’impiego diretto o indiretto di risorse finanziarie si perverrebbe
per tale via ad una indefinita dilatazione della suddetta nozione di “contabilità
pubblica” attraverso un’interpretazione sostanzialmente abrogante del limite
oggettivo in parola. Infatti, “ciò non solo rischierebbe di vanificare lo stesso limite
imposto dal legislatore, ma comporterebbe l’estensione dell’attività consultiva delle
Sezioni regionali a tutti i vari ambiti dell’azione amministrativa con l’ulteriore
conseguenza che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti diventerebbero
organi di consulenza generale delle autonomie locali. In tal modo, la Corte verrebbe, in
varia misura, inserita nei processi decisionali degli enti, condizionando quell’attività
amministrativa su cui è chiamata ad esercitare il controllo che, per definizione, deve essere
esterno e neutrale” (Sez. Autonomie, n.5/2006 cit.). Dunque, la nozione di
contabilità pubblica “non può ampliarsi al punto da ricomprendere qualsivoglia attività
degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria e/o patrimoniale. Se è vero,
infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente
all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che
la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase discendente, distinta da quella sostanziale,
antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata dalla normativa contabile.”
(Sez. Autonomie, del. n. 11/2020; in termini v. id. n.17/2020).
Peraltro, le dinamiche evolutive del sistema della contabilità pubblica
hanno determinato un «completamento integrativo» di queste conclusioni,
avendo le Sezioni Riunite (n.54/2010) ritenuto ammissibili anche quesiti relativi
a materie di per sé estranee al sistema stesso ma che vi possono essere fatte
rientrare perché relative alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel
quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa stabiliti da norme di
coordinamento della finanza pubblica. In proposito recentemente precisato che
“come si ricava agevolmente da un esame testuale della stessa deliberazione
n.54/CONTR/10 […] l’ampliamento della nozione di contabilità pubblica non inerisce
alle materie in sé considerate quanto piuttosto alle specifiche questioni che, nell’ambito di
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tali materie, possono sorgere in relazione all’interpretazione di quelle norme di
coordinamento della finanza pubblica che pongono limiti e divieti «strumentali al
raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa». Quando la richiesta
di parere non sollecita l’interpretazione di tali norme, si è di là dai limiti oggettivi di
competenza di cui all’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003.” (Sez.
Autonomie, n.17/2020).
In secondo luogo è, poi, necessario che la richiesta di parere, pur senza
trasmodare in una assoluta astrattezza tale da impedire di individuare uno
specifico e concreto interesse ad ottenere la pronunzia, abbia riguardo a quesiti
interpretativi di carattere generale che - secondo il principio enunciato dalla
citata pronunzia n. 5/2006 della Sezione Autonomie – non siano direttamente
funzionali all’adozione di specifici atti di gestione afferenti all’ambito delle scelte
discrezionali dell’amministrazione e che, pertanto, non comportino un’ingerenza
della Corte in singole e specifiche attività gestionali e vicende amministrative in
itinere (o addirittura inerenti atti o condotte già adottati) né valutazione di
concreti comportamenti amministrativi (in termini, da ultimo, Sez. Autonomie,
n.17/2020, che ricorda il “rischio, messo in luce dalle Sezioni Riunite […e dalla…]
Sezione delle autonomie […], che, attraverso l’irragionevole estensione oggettiva
dell’attività consultiva […] la Corte dei conti sia immessa «nei processi decisionali degli
enti, condizionando quell’attività amministrativa su cui è chiamata ad esercitare il
controllo, che, per definizione, deve essere esterno e neutrale»”; Toscana, n.16/2020; id.,
n.3/2021; Basilicata, n.52/2020; V. Aosta, n.3/2020) o inerenti fatti oggetto di
indagini o giudizi di responsabilità amministrativo-contabile o penale o di altri
contenziosi giudiziari (v. da ultimo Sez. Autonomie n.24/2019). In particolare è
stato evidenziato, che “il fatto, alla cui regolazione è destinata la norma da interpretare,
non sarà un fatto storico concreto, come avviene nelle controversie da risolvere in sede
giurisdizionale, ma la sua concettualizzazione ipotetica, restando in tal modo assicurata
l’esclusione di un coinvolgimento della Sezione regionale in specifiche problematiche
gestionali o addirittura strumentali” e che la “inammissibilità oggettiva delle richieste
di parere … può quindi essere sostenuta anche dall’apprezzamento dei possibili contrasti
che i pareri potrebbero avere con successive pronunce giurisdizionali della Corte dei conti
o di altri giudici, a cominciare da quello penale” (Sez. Autonomie, n.17/2020).
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Orbene, nel caso di specie la richiesta di parere di che trattasi risulta
oggettivamente inammissibile, per le ragioni che seguono.
Anzitutto la richiesta difetta dei necessari requisiti di generalità ed
astrattezza, richiedendo alla Sezione non di esprimere un orientamento
ermeneutico su temi generali e astratti bensì di esprimersi, con una evidente
valenza endoprocedimentale, su di una specifica e concreta vicenda gestionale e
per l’effetto, di risolvere un caso concreto indirizzando l’operato
dell’amministrazione in un senso piuttosto che in un altro, e, di conseguenza, di
ingerirsi nell’azione amministrativa (v., per fattispecie analoghe, Toscana,
n.3/2021, n.257/2019, n.142/2016).
Inoltre, la richiesta riguarda questione che non può utilmente sussumersi
nell’ambito della contabilità pubblica, come dianzi definita, giacché come già
rilevato da questa Sezione in recente pronunzia su fattispecie analoga la ratio
delle disposizioni di cui all’art.82 Tuel (le quali prevedono le indennità -
determinate a mezzo di apposito d.m. - spettanti agli amministratori locali, ed in
particolare, per quanto qui interessa, la spettanza a sindaco e componenti
dell’organo esecutivo un’indennità di funzione il cui importo viene dimidiato per
i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l'aspettativa) “è chiaramente quella
di garantire la piena attuazione dell’art. 51, ultimo comma, Cost. […dal che…] consegue
la non riconducibilità del quesito […] alla materia della “contabilità pubblica”, giacché la
disposizione di cui viene richiesta l’interpretazione non scaturisce dall’intento del legislatore
di perseguire specifici obiettivi di contenimento della spesa, a tutela della sana gestione e
degli equilibri di bilancio dell’ente, bensì persegue – come visto – finalità del tutto estranee
al coordinamento della finanza pubblica, ancorché costituzionalmente rilevanti.” (v.
Toscana, n.3/2021).
Nelle suesposte considerazioni è il deliberato di inammissibilità della
Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla
richiesta di parere di cui in premessa.
Copia della presente deliberazione è trasmessa al Consiglio delle
Autonomie locali della Regione Toscana, e, per conoscenza, al Sindaco di
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Pomarance.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio da remoto del 29 luglio
2021.
Il Relatore/Estensore Il Presidente
(Cons. Nicola BONTEMPO) (Pres. Maria Annunziata RUCIRETA)
Depositata in Segreteria il 30 luglio 2021.
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
Claudio FELLI
- 2021-07-29T21:46:56+0200
- NICOLA BONTEMPO
- 2021-07-30T08:44:15+0200
- MARIA ANNUNZIATA RUCIRETA
- 2021-07-30T09:06:27+0200
- CLAUDIO FELLI