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Del. n. 63 /2021/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA
composta dai magistrati:
Maria Annunziata RUCIRETA Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere, Relatore
Francesco BELSANTI Consigliere
Paolo BERTOZZI Consigliere
Patrizia IMPRESA Consigliere
Fabio ALPINI Primo Referendario
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il t.u. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio
1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTO il regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite della Corte dei
conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;
VISTA la L.R. n.22/1998, poi sostituita dalla L.R. n. 36/2000, istitutiva del
Consiglio delle Autonomie Locali;
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle
adunanze del 27 aprile 2004 e del 4 giugno 2009, aventi ad oggetto indirizzi e
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criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni
regionali di controllo;
VISTO l’art. 85 del d.l. n.18 del 2020, come modificato dalla legge di
conversione n.27 del 2020 e, successivamente, dai dd.ll. n.23 del 2020, n.28 del
2020 e n.104 del 2020, ed in particolare il comma 8-bis ult. periodo, secondo cui
“Le udienze, le adunanze e le camere di consiglio possono essere svolte mediante
collegamento da remoto, anche in deroga alle vigenti disposizioni di legge, secondo le
modalità tecniche definite ai sensi dell'articolo 6 del codice di cui al decreto legislativo 26
agosto 2016, n. 174”;
VISTE le “Regole tecniche e operative in materia di svolgimento delle
camere di consiglio e delle adunanze in videoconferenze e firma digitale dei
provvedimenti dei magistrati nelle funzioni di controllo della Corte dei conti”,
emanate dal Presidente della Corte dei conti con decreto del 18 maggio 2020;
VISTA la richiesta di parere come infra meglio indicata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO nella camera di consiglio il relatore, Cons. Nicola Bontempo;
RITENUTO IN FATTO
Il Consiglio delle autonomie locali - con nota 11 giugno 2021 prot. n.9663,
pervenuta a questa Sezione regionale in pari data (prot. n.5446) - ha inoltrato a
questa Sezione una richiesta di parere del Sindaco di Cortona (AR) recante la
richiesta di conoscere l’avviso di questa Sezione circa “la possibilità di conferire,
all’esito di adeguata procedura di evidenza pubblica, un incarico retribuito di
Comandante della Polizia Municipale, ai sensi dell’art. 110 c.1 del TUEL ad un soggetto
già collocato in quiescenza nella sua precedente carriera (ad esempio soggetto
appartenente alle forze dell’ordine per le forza dell’ordine ove il regime pensionistico
scatta al raggiungimento di età anagrafiche inferiori a 65 anni). Ciò potrebbe rispondere,
senza alcun aggravio della finanza pubblica, all’esigenza di ottenere una spiccata
esperienza e qualificazione professionale, nel rispetto della normativa vigente per come
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interpretata nelle sopra citate Circolari della Funzione Pubblica numero 6/2014 e 4/2015,
che si riterrebbero tuttora applicabili sul punto specifico.” (circolari - è appena il caso
di segnalare - la cui lettura prospettata dal richiedente è contraddetta dal recente
parere 28.05.2021 prot. n.36607 del Dipartimento della Funzione Pubblica).
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla A.G. contabile in
tema di pareri da esprimere ex art.7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare
in via preliminare se la richiesta di parere presenti i necessari requisiti di
ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, con riferimento alla legittimazione
dell’organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo (attinenza alla materia della
contabilità pubblica; carattere generale ed astratto dei quesiti).
Nella specie, la richiesta, ammissibile sul piano soggettivo siccome
formulata dal Sindaco tramite il Consiglio delle Autonomie Locali, si palesa, di
contro, inammissibile sul piano oggettivo per le ragioni di seguito esposte.
Come accennato, l’ammissibilità oggettiva delle richieste di parere è
subordinata a due fondamentali condizioni, coerenti con la considerazione che la
funzione consultiva prevista dall’art. 7 co. 8 L. 131/2003 intesta alla Corte il
compito di esprimere, nell’interesse del corretto dispiegarsi dell’ordinamento
giuridico contabile pareri di mera legittimità emessi da un organo terzo di natura
magistratuale e ad indipendenza costituzionalmente tutelata alla stregua ed a
tutela esclusivamente del diritto oggettivo.
Occorre, in primo luogo, che la richiesta di parere sia ascrivibile alla
materia della contabilità pubblica. In proposito, con pronunzia in sede
nomofilattica ex art. 17 co. 31 D.L. n. 78/2009 s.m.i. le Sezioni Riunite di questa
Corte (del. n.54/2010) hanno confermato l’orientamento già assunto dalla
Sezione Autonomie (del. n. 5/2006) secondo cui la nozione di ”contabilità
pubblica” ai fini dell’attività consultiva non può interpretarsi in modo da
vanificare il limite posto dallo stesso legislatore, estendendo l’attività consultiva
stessa a tutti i settori dell’azione amministrativa, ma deve invece ritenersi
attinente ad “un ambito limitato alle normative e ai relativi atti applicativi che
disciplinano in generale l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi
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di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci ed i relativi equilibri,
l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del
patrimonio, la gestione della spesa, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi
controlli”; di talché l’attività consultiva è da ritenersi limitata agli atti generali,
ovvero atti o schemi di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria
(regolamenti di contabilità), o inerenti all’interpretazione di norme volte al
coordinamento della finanza pubblica, nonché in merito a soluzioni tecniche
rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci
e dei rendiconti, o attinenti alla preventiva valutazione di formulari e scritture
contabili che gli enti intendessero adottare. In particolare, è stato escluso ai fini
di che trattasi rilevi la sussistenza di riflessi finanziari dell’attività
amministrativa, poiché comportando di regola quest’ultima direttamente o
indirettamente l’impiego diretto o indiretto di risorse finanziarie si perverrebbe
per tale via ad una indefinita dilatazione della suddetta nozione di “contabilità
pubblica” attraverso un’interpretazione sostanzialmente abrogante del limite
oggettivo in parola. Infatti, “ciò non solo rischierebbe di vanificare lo stesso limite
imposto dal legislatore, ma comporterebbe l’estensione dell’attività consultiva delle
Sezioni regionali a tutti i vari ambiti dell’azione amministrativa con l’ulteriore
conseguenza che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti diventerebbero
organi di consulenza generale delle autonomie locali. In tal modo, la Corte verrebbe, in
varia misura, inserita nei processi decisionali degli enti, condizionando quell’attività
amministrativa su cui è chiamata ad esercitare il controllo che, per definizione, deve essere
esterno e neutrale” (Sez. Autonomie, n.5/2006 cit.). Dunque, la nozione di
contabilità pubblica “non può ampliarsi al punto da ricomprendere qualsivoglia attività
degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria e/o patrimoniale. Se è vero,
infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente
all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che
la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase discendente, distinta da quella sostanziale,
antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata dalla normativa contabile.”
(Sez. Autonomie, del. n. 11/2020; in termini v. id. n.17/2020).
In secondo luogo è necessario che la richiesta di parere, pur senza
trasmodare in una assoluta astrattezza tale da impedire di individuare uno
specifico e concreto interesse ad ottenere la pronunzia, abbia riguardo a quesiti
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interpretativi di carattere generale che - secondo il principio enunciato dalla
citata pronunzia n. 5/2006 della Sezione Autonomie – non siano direttamente
funzionali all’adozione di specifici atti di gestione afferenti all’ambito delle scelte
discrezionali dell’amministrazione e che, pertanto, non comportino un’ingerenza
della Corte in singole e specifiche attività gestionali e vicende amministrative in
itinere (o addirittura inerenti atti o condotte già adottati) né valutazione di
concreti comportamenti amministrativi (in termini, da ultimo, Sez. Autonomie,
n.17/2020; Toscana, n.16/2020; id., n.3/2021; Basilicata, n.52/2020; V. Aosta,
n.3/2020) o inerenti fatti oggetto di indagini o giudizi di responsabilità
amministrativo-contabile o penale o di altri contenziosi giudiziari (v. da ultimo
Sez. Autonomie n.24/2019). In particolare è stato evidenziato, che “il fatto, alla cui
regolazione è destinata la norma da interpretare, non sarà un fatto storico concreto, come
avviene nelle controversie da risolvere in sede giurisdizionale, ma la sua
concettualizzazione ipotetica, restando in tal modo assicurata l’esclusione di un
coinvolgimento della Sezione regionale in specifiche problematiche gestionali o
addirittura strumentali” e che la “inammissibilità oggettiva delle richieste di parere …
può quindi essere sostenuta anche dall’apprezzamento dei possibili contrasti che i pareri
potrebbero avere con successive pronunce giurisdizionali della Corte dei conti o di altri
giudici, a cominciare da quello penale” (Sez. Autonomie, n.17/2020).
Orbene, nel caso di specie la richiesta di parere di che trattasi risulta
oggettivamente inammissibile, poiché essa, in disparte il profilo della sua
sussumibilità o meno nell’ambito della materia della “contabilità pubblica” come
dianzi definita (in senso negativo, per fattispecie analoga, v. Sez. E.-Romagna,
n.232/2014) difetta dei necessari requisiti di generalità ed astrattezza.
Con la richiesta in parola, infatti, viene chiesto a questa Sezione non già di
esprimersi su questioni ermeneutiche di carattere generale e astratto bensì su di
una specifica e concreta vicenda gestionale in itinere e per l’effetto di ingerirsi
(vieppiù anche con riferimento a richiamate esigenze attinenti propriamente al
merito amministrativo: cfr. “Ciò potrebbe rispondere, senza alcun aggravio della
finanza pubblica, all’esigenza di ottenere una spiccata esperienza e qualificazione
professionale, nel rispetto della normativa vigente…”) in decisioni che l’ente si
appresta ad assumere.
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In particolare il richiedente fa specifico riferimento, piuttosto che alla
eventuale esigenza di un chiarimento ermeneutico su norme di legge che valga a
giustificare l’esigenza dell’opinamento della Sezione (e vieppiù a scongiurare il
rischio che la richiesta sia piuttosto preordinata a ‘scudare’ ex artt.69 co.2 e/o 95
co.4 d.lgs. n.174/2016 possibili responsabilità, e che, come ancora recentemente
paventato da Sez. Aut., n.17/2020 cit., il parere possa determinare “contrasti …
con successive pronunce giurisdizionali della Corte dei conti o di altri giudici …”), ad
una specifica vicenda gestionale rappresentata dal conferimento a un ex
appartenente a ff.oo. in quiescenza di incarico ex art.110 Tuel quale Comandante
della P.M., in esito ad una procedura ad evidenza pubblica, che, di fatto, dai
documenti pubblicati sul sito web dell’ente richiedente (come tali utilizzabili in
questa sede, anche ai sensi dell’art.115 comma 2 c.p.c.: cfr. Cass. n.21569/2016 e
n.25707/2015) risulta effettivamente essere stata avviata (con bando 26.03.2021)
e conclusa (come da verbale 17.05.2021 prot. n.16988) con la individuazione
nominativa da parte del Sindaco del miglior candidato (e in subordine di altro
candidato per l’ipotesi che non si giunga alla nomina del primo “per assenza di
accettazione od altre motivazioni”) per l’incarico de quo, il cui effettivo conferimento
il richiedente intende evidentemente subordinare al positivo avviso di questa
Sezione, il cui parere verrebbe perciò ad assumere la valenza di un atto
endoprocedimentale, se non di vera e propria condivisione gestionale, in
difformità dai pacifici presupposti dell’attività consultiva come sopra richiamati
(in termini, per fattispecie analoga, v. Sez. E.-Romagna, n.232/2014 cit.).
In definitiva, la richiesta de qua è oggettivamente inammissibile per la
dirimente considerazione che essa investe una specifica e concreta vicenda
gestionale, in riferimento alla quale invece che l’esame di una astratta questione
interpretativa si chiede a questa Sezione, di fatto, di risolvere un caso concreto
indirizzando l’operato dell’amministrazione in un senso piuttosto che in un altro
(conferimento o meno dell’incarico al soggetto già individuato), e, per l’effetto, di
ingerirsi nell’azione amministrativa.
Nelle suesposte considerazioni è il deliberato di inammissibilità della
Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla
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richiesta di parere di cui in premessa.
Copia della presente deliberazione è trasmessa al Consiglio delle
Autonomie locali della Regione Toscana, e, per conoscenza, al Sindaco di
Cortona.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio da remoto del 29 luglio
2021.
Il Relatore/Estensore Il Presidente
(Cons. Nicola BONTEMPO) (Pres. Maria Annunziata RUCIRETA)
Depositata in Segreteria il 30 luglio 2021.
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
Claudio FELLI
- 2021-07-29T21:48:10+0200
- NICOLA BONTEMPO
- 2021-07-30T08:44:15+0200
- MARIA ANNUNZIATA RUCIRETA
- 2021-07-30T09:06:25+0200
- CLAUDIO FELLI