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Del. n. 84/2021/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Maria Annunziata RUCIRETA Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere
Francesco BELSANTI Consigliere, relatore
Paolo BERTOZZI Consigliere
Patrizia IMPRESA Consigliere
Fabio ALPINI Primo Referendario
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
nell’adunanza del 12 novembre 2021 svolta da remoto ex art. 85, comma 3, lett.
e) del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito nella legge 24 aprile 2020 n. 27,
emergenza epidemiologica COVID-19;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214
del 12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/1/1994, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 5/6/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/6/2000,
e successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del
27/4/2004 e del 4/6/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per
l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
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VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006, che ha
precisato i soggetti legittimati alla richiesta e l’ambito oggettivo della funzione
consultiva intestata alle Sezioni territoriali;
VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
VISTA la convenzione del 16/06/2006 tra Sezione regionale di controllo,
Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di
“ulteriori forme di collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7,
comma 8 della l. n. 131/2003;
VISTO il Decreto del Presidente della Corte dei conti, n. 139 del 3 aprile 2020,
recante “Regole tecniche ed operative in materia di coordinamento delle Sezioni regionali
di controllo in attuazione del decreto legge n. 18/2020”, nonché il decreto
presidenziale 18 maggio 2020, contenente “Regole tecniche e operative in materia di
svolgimento delle camere di consiglio e delle adunanze in videoconferenza e firma digitale
dei provvedimenti dei magistrati nelle funzioni di controllo della Corte dei conti”;
VISTA la richiesta di parere presentata in data 28 ottobre 2021 dal Sindaco del
comune di Collesalvetti, come di seguito meglio specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore consigliere Francesco Belsanti;
PREMESSO IN FATTO
Con nota acquisita al protocollo della Sezione in data 2 novembre 2021 al n.
prot. 8345, il Sindaco del comune di Collesalvetti - per il tramite del Consiglio
delle Autonomie Locali - ha formulato un’articolata richiesta di parere ex art. 7,
comma 8, L. n. 131/2003.
Il Sindaco evidenzia che, con delibera di giunta n. 114/2020, ha approvato il
regolamento per la costituzione e ripartizione del fondo incentivi per le funzioni
tecniche di cui all’art. 113, comma 3 del d.lgs. n. 50/2016 entrato in vigore il 19
aprile 2016.
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Ricorda il Sindaco che in data 19 dicembre 2018 è stato firmato il contratto
collettivo integrativo decentrato del personale comunale, anni 2018-2020, con cui
sono stati disciplinati criteri e modalità per la ripartizione degli incentivi tecnici.
Inoltre, evidenzia ancora, che nei quadri economici dei progetti relativi alle
opere approvati dal 19 aprile 2016 al 6 agosto 2020 (data in cui l’Ente si è dotato
di regolamento) sono state previste, ed accantonate in bilancio, le risorse da
destinare al fondo per gli incentivi tecnici.
Per quanto premesso il Sindaco chiede se, in relazione alle funzioni tecniche
previste dall’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016 espletate dal personale dipendente
dell’Ente dopo l’entrata in vigore della citata normativa, ma prima dell’adozione
del regolamento di cui al comma 3 del citato articolo 113, sia possibile
corrispondere l’incentivo riferito al periodo intercorrente tra la data di entrata in
vigore della normativa vigente e la data di adozione del regolamento.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Secondo gli ormai consolidati orientamenti della giurisprudenza contabile in
tema di pareri ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare in via
preliminare l’integrazione dei necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il
profilo soggettivo (legittimazione dell’organo richiedente), sia sotto il profilo
oggettivo (attinenza alla materia della contabilità pubblica, così come nel tempo
perimetrata dalle Sezioni riunite e dalla Sezione delle Autonomie). Il legittimo
esercizio della funzione consultiva presuppone, inoltre, che la richiesta di parere
contenga quesiti di carattere generale ed astratto, sì da escludere che la Sezione
regionale di controllo possa ingerirsi nella concreta attività gestionale dell’ente
richiedente, ovvero esprimere valutazioni in merito a singoli procedimenti o
comportamenti, così finendo per interferire con le attività di altri organi
magistratuali.
Nel caso di specie, la richiesta di parere del Comune di Collesalvetti deve
ritenersi ammissibile sotto il profilo soggettivo in quanto formulata dal Sindaco,
quale legale rappresentate dell’Ente, attraverso il Consiglio delle autonomie
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locali.
Allo stesso modo, la richiesta è da considerarsi ammissibile sotto il profilo
oggettivo, in quanto riferibile alla materia della “contabilità pubblica”, giacché
essa riguarda la normativa e i relativi atti applicativi che disciplinano, in
generale, l’attività finanziaria precedente/seguente la gestione della spesa per il
personale, con particolare riguardo all’erogazione di incentivi tecnici di cui
all’art. 113 del codice dei contratti pubblici, già oggetto di pronuncia da parte di
numerose Sezioni regionali nonché della Sezione delle Autonomie.
La richiesta formulata dal Comune di Collesalvetti riguarda un tema - quello
degli incentivi tecnici - molto travagliato. In particolare, l’aspetto maggiormente
controverso ha riguardato l’erogazione degli stessi per attività incentivanti svolte
in mancanza del regolamento previsto dalla normativa vigente. Pertanto, si è
posto il problema se sia possibile applicare retroattivamente il regolamento
relativo alla distribuzione delle risorse (una volta adottato) in favore di
prestazioni lavorative eseguite prima dell’entrata in vigore del predetto
regolamento.
La tesi non favorevole è basata sul principio del tempus regit actum. In
coerenza con tale principio, la conclusione è nel senso della impossibilità di
attribuire efficacia retroattiva ai regolamenti, opponendosi a tale opzione
l’irretroattività della legge, e quindi anche dei regolamenti, ai sensi del combinato
disposto delle norme di cui agli artt. 4 e 11 delle disposizioni preliminari al
Codice civile.
Un orientamento favorevole ha, invece, ammesso una limitata retroattività
regolamentare sulla base di un ragionamento che distingue la cd. retroattività
“forte” (in cui la legge retroattiva colloca prima della propria entrata in vigore sia
la fattispecie, sia i suoi effetti) dalla retroattività cd “debole” (che
corrisponderebbe alla produzione di effetti attuali, ma sulla base di una
fattispecie realizzatasi in passato), ferma restando la imprescindibilità
dell’adozione del regolamento ai fini della concreta ripartizione del fondo tra gli
aventi diritto. L’orientamento de quo ritiene possibile, quindi, che un
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regolamento disciplini la suddetta ripartizione anche con riferimento a funzioni
tecniche espletate prima della sua adozione, a condizione che le somme, a tal fine
necessarie, risultino già accantonate nel preesistente quadro economico
riguardante la singola opera.
Sul punto è ora intervenuta la Sezione delle Autonomie con la delibera n. 16
del 6 ottobre 2021 la quale ha sposato la tesi della retroattività del regolamento
analizzando una fattispecie ben più complessa di quella sottoposta all’attenzione
di questo Collegio dal Comune di Livorno.
Nel caso esaminato dalla Sezione delle Autonomie le attività incentivanti
erano state svolte sotto la vigenza di una disciplina normativa ormai non più
attuale, che richiedeva l’adozione di uno specifico regolamento mai adottato,
però, dall’Amministrazione locale. Motivo per cui quest’ultima chiedeva un
parere alla Sezione remittente circa la possibilità di adottare un regolamento
(quello previsto dalla normativa all’epoca vigente) avente efficacia retroattiva, al
fine di distribuire le risorse accantonate in bilancio per gli incentivi tecnici.
Ciò che rileva ai fini del presente parere è quanto affermato dalla Sezione delle
autonomie che, pronunciandosi sulla questione di massima di interesse generale
posta dalla Sezione regionale di controllo per la Campania con la deliberazione
n. 170/2021/QMIG, ha enunciato il seguente principio di diritto: “ove una
amministrazione locale abbia omesso di adottare, in esecuzione della disciplina normativa
di riferimento vigente ratione temporis (legge n. 109/1994; d.lgs. n. 163/2006; d.lgs. n.
50/2016), il regolamento funzionale alla distribuzione degli incentivi per la progettazione
realizzata sotto la vigenza di quella normativa medesima, detto regolamento potrà essere
adottato ex post, nel rispetto dei limiti e parametri che la norma del tempo imponeva, a
condizione che le somme relative agli incentivi alla progettazione siano state accantonate
ed afferiscano a lavori banditi in vigenza della suddetta normativa del tempo”.
Tale principio, affermato per la ben più complessa fattispecie esaminata dalla
Sezione delle autonomie, non può che applicarsi, a fortiori, alla fattispecie
sottoposta all’esame di questo Collegio in cui il regolamento non ancora adottato
è quello previsto dalla normativa vigente, destinato a disciplinare la ripartizione
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di incentivi tecnici riferiti ad appalti anch’essi disciplinati dalla normativa
attualmente in vigore.
Come ricordato dalla Sezione delle Autonomie, nonché dalla giurisprudenza
contabile già favorevole alla retroattività dei regolamenti, è necessario, però, che
le somme riferite agli incentivi tecnici siano state accantonate in bilancio.
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Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal
Comune di Collesalvetti, con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco del
Comune richiedente.
Così deciso nella Camera di consiglio da remoto del 12 novembre 2021.
Il relatore Il presidente
Francesco Belsanti Maria Annunziata Rucireta
(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)
Depositata in Segreteria il 19 novembre 2021.
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
Claudio Felli
(firmato digitalmente)