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Deliberazione n. 206/2023/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA
composta dai magistrati:
Maria Annunziata RUCIRETA Presidente
Francesco BELSANTI Consigliere
Paolo BERTOZZI Consigliere
Patrizia IMPRESA Consigliere
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
Matteo LARICCIA Referendario, relatore
Nelle adunanze del 21 settembre e 3 ottobre 2023;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214
del 12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/1/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizione
e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 5/6/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/06/2000, e successive
modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione delle autonomie approvate nelle adunanze
del 27/4/2004 e del 4/6/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per
l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la deliberazione della Sezione delle autonomie n. 5/AUT/2006, che ha
precisato i soggetti legittimati alla richiesta e l’ambito oggettivo della funzione
consultiva intestata alle Sezioni territoriali;
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VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
VISTA la legge regionale n. 22/1998, poi sostituita dalla legge regionale n.
36/2000, istitutiva del Consiglio delle Autonomie locali;
VISTA la convenzione del 16/6/2006 tra Sezione regionale di controllo, Consiglio
delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme di
collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della l. n. 131/2003;
VISTA la richiesta di parere presentata dall’ente, come di seguito meglio
specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore, Ref. Matteo Lariccia;
PREMESSO IN FATTO
1. Con nota trasmessa per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali ed
acquisita al protocollo della Sezione in data 20 luglio 2023, al n. 5555, il Presidente
dell’Unione Montana dei Comuni del Mugello ha formulato richiesta di parere ex art.
7, comma 8, l. 5 giugno 2003, n. 131.
2. La menzionata richiesta contiene un quesito sul calcolo corretto della
capacità assunzionale nell’ipotesi di mobilità volontaria per interscambio tra unioni
di comuni e comuni.
3. Nella parte argomentativa dell’istanza, l’ente premette che l’art. 33 del d. l.
30 aprile 2019, n. 34 e il decreto attuativo 17 marzo 2020 ha modificato le modalità di
definizione delle capacità assunzionali per i comuni, basandole non più sul turnover,
bensì sul criterio della sostenibilità finanziaria.
4. Tali nuove regole assunzionali - come confermato dalla deliberazione n.
4/SEZAUT/2021/QMIG, richiamata nel quesito - non si applicano alle unioni di
comuni, per le quali risulta ancora vigente la disciplina di cui all’art. 1, comma 229,
della l. l. 28 dicembre 2015, n. 208 la quale statuisce che “A decorrere dall’anno 2016,
fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale…omissis…le unioni di
comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel
limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio
nell’anno precedente”.
5. Tutto ciò premesso, il Presidente dell’Unione Montana dei Comuni del
Mugello domanda alla Sezione “se, ai fini del calcolo della capacità assunzionale
dell’Unione dei Comuni, una mobilità volontaria per interscambio tra un dipendente in uscita
dall’Unione ed un dipendente in entrata proveniente da un Comune non facente parte
dell’Unione stessa possa essere considerata finanziariamente neutrale e pertanto rientrante
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nel calcolo del turn over al 100 per cento, senza quindi intaccare la capacità assunzionale
dell’Unione stessa”.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza contabile in tema di
pareri ex art. 7, comma 8, legge n. 5 giugno 2003, n. 131, occorre valutare in via
preliminare i profili di ammissibilità, con riferimento sia alla legittimazione
dell’organo richiedente (profilo soggettivo), sia all’attinenza del quesito alla materia
della contabilità pubblica, così come nel tempo perimetrata dalle Sezioni riunite e dalla
Sezione delle autonomie della Corte dei conti (profilo oggettivo).
1.1 Il legittimo esercizio della funzione consultiva presuppone, inoltre, che la
richiesta di parere contenga quesiti di carattere generale e astratto, sì da escludere che
la Sezione regionale di controllo possa ingerirsi nella concreta attività gestionale
dell’ente ovvero esprimere valutazioni in merito a singoli procedimenti o
comportamenti, con l’effetto di interferire con le attività di altri organi magistratuali.
1.2 Sotto il profilo soggettivo, il quesito può essere considerato ammissibile.
L’Unione di Comuni non rientra nell’elenco dei soggetti legittimati a porre quesiti ex
articolo 7, comma 8, della l. n. 131 del 2003. Nondimeno, l’interpretazione autorevole
della Sezione autonomie ha affermato che “L’Unione di comuni, in persona del Presidente,
è legittimata a ricorrere all’attività consultiva della Corte, ai sensi dell’articolo 7, comma 8,
della legge n. 131 del 2003, limitatamente a questioni inerenti alle funzioni proprie esercitate
dall’Unione stessa” (Sezione delle autonomie, deliberazione n.
01/SEZAUT/2021/QMIG). Nel caso di specie, la richiesta è formulata dal Presidente
dell’Unione, quale legale rappresentante dell’Ente, per il tramite del Consiglio delle
Autonomie Locali; in punto di merito, la richiesta è riconducibile alle funzioni proprie
esercitate dall’Unione in quanto attiene a valutazioni che riguardano la capacità
assunzionale dell’Ente medesimo.
1.3 Sotto il profilo oggettivo, il quesito può parimenti essere considerato
ammissibile. La domanda, infatti, sollecita considerazioni che attengono alla spesa per
il personale e, in particolare, ai limiti e ai divieti strumentali al raggiungimento degli
obiettivi di contenimento della spesa. Le norme di legge in esame attengono ai limiti
assunzionali degli enti locali previsti, in generale, per le unioni di comuni all’art. 32,
comma 5, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico Enti Locali, in seguito anche TUEL)
e, in particolare, nelle norme che disciplinano il trasferimento del personale per
mobilità ricomprese nell’ambito delle disposizioni finanziarie di riduzione della spesa
pubblica (art. 1, comma 229, l. 28 dicembre 2015, n. 208) (cfr. Sezione regionale di
controllo per l’Umbria, deliberazione n. 117/2020/PAR). La corretta definizione delle
capacità assunzionali degli enti attiene a vincoli di contenimento della spesa corrente
per il personale, finalizzati – insieme ad altre misure di limitazione – a rendere
raggiungibili gli obiettivi euro-unitari di rispetto dell’equilibrio di bilancio (Sezione di
Controllo dell’Umbria, delib. n. 117, cit.).
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1.4 La Sezione rileva, infine, che il quesito è formulato in termini di generalità e
astrattezza, tali per cui il parere della Sezione non interferirebbe con scelte
discrezionali della amministrazione istante, sconfinando in un intervento di co-
amministrazione. Per la sua formulazione, inoltre, il parere richiesto non implica
valutazioni di comportamenti amministrativi, in particolare se connessi ad atti già
adottati o a comportamenti espletati, suscettibili di essere oggetto di indagine della
Procura regionale o di giudizio innanzi alla Sezione giurisdizionale regionale della
Corte dei conti o di contenzioso penale, civile o amministrativo innanzi alla
magistratura ordinaria o speciale.
1.5 La favorevole valutazione preliminare sulla ammissibilità del quesito –
esaminata sotto gli esplicitati profili - consente di accedere all’analisi del merito della
richiesta.
2. Il quesito posto all’esame della Sezione ha ad oggetto il punto se, ai fini del
calcolo della capacità assunzionale dell’unione dei comuni, una mobilità volontaria
per interscambio tra un dipendente in uscita dall’unione e un dipendente in entrata
proveniente da un comune non facente parte dell’unione possa essere considerata
finanziariamente neutrale e, pertanto, rientrante nel calcolo del turnover al 100 per
cento, senza intaccare la capacità assunzionale dell’unione stessa.
3. Pare opportuno anteporre all’esame di merito della questione una succinta
esposizione del regime normativo relativo alle capacità assunzionali degli enti. A tal
riguardo, l’art. 33 del d.l. 30 aprile 2019, n. 34 (cd decreto Crescita) ha innovato la
previgente disciplina concernente le assunzioni del personale a tempo indeterminato
degli enti locali, con l’introduzione del criterio della sostenibilità finanziaria.
Il criterio della sostenibilità finanziaria, dinamico nel tempo e legato alla
dimensione demografica del comune, è indipendente dal turnover del personale e
determina la capacità assunzionale dell’ente in base al rapporto tra spese di personale
ed entrate correnti, al punto che – anziché di capacità assunzionali – si dovrebbe più
propriamente parlare di spazi finanziari di spesa. Più nello specifico, infatti, la norma
citata afferma che: “[…] i comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato […] sino ad una spesa complessiva per tutto il personale dipendente, al lordo
degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione, non superiore al valore soglia definito come
percentuale, differenziata per fascia demografica, della media delle entrate correnti relative agli
ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti dubbia esigibilità stanziato
in bilancio di previsione […]” (art. 33, comma 2, d.l. 34/2019)1.
Con tale disposizione, “non si assiste più alla presenza di una regolamentazione basata
su limitazioni alle facoltà assunzionali determinate in misura percentuale in relazione alla spesa
1 Il decreto attuativo 17 marzo 2020 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, recante “Misure per la
definizione delle capacità assunzionali di personale a tempo indeterminato dei comuni” si preoccupa di
individuare i valori di soglia differenziati per fasce demografiche, le percentuali di incremento della spesa ammessa
per i comuni che si trovino sotto la soglia e gli obblighi di riduzione della spesa per i comuni che si trovino sopra
la soglia.
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del personale cessato nell’anno precedente (regola del “turnover”), ma è stato introdotto un
nuovo regime che prevede soglie per la spesa complessiva di tutto il personale calcolate in
termini percentuali rispetto alla media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti
approvati, con superamento, quindi, della logica del turnover” (Sezione regionale di
controllo per il Piemonte, deliberazione n. 169/2020/PAR).
3.1 L’ambito soggettivo di applicazione della descritta disciplina riguarda in via
espressa le regioni a statuto ordinario (art. 33, comma 1, decreto citato), le provincie e
le città metropolitane (comma 1-bis) e i comuni (comma 2); non sono invece
contemplate le unioni di comuni, le quali - in quanto titolari di una finanza derivata -
non potrebbero incidere sul parametro delle entrate, che è uno dei termini del rapporto
in base al quale viene determinata la soglia della sostenibilità finanziaria (cfr. delib. n.
4/SEZAUT/2021/QMIG).
In conseguenza di ciò, restando in ogni caso preclusa in radice una
interpretazione estensiva o analogica dell’ambito soggettivo della nuova disciplina,
alle unioni dei comuni continua a trovare applicazione la norma speciale di cui all’art.
1, comma 229, della l. 208/2015 (così la già citata delib. 4/SEZAUT/2021/QMIG). Ai
sensi di tale disposizione, “(a) decorrere dall’anno 2016 […] le unioni di comuni possono
procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per cento della
spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente” (cd. criterio del
turnover). Secondo l’indicato criterio del turnover, la legge commisura la capacità
assunzionale dell’Ente ad una percentuale – da ultimo pari al 100 per cento – della
differenza tra il risparmio di spesa derivante dalle cessazioni e il costo delle nuove
assunzioni.
4. Limitatamente a quanto di interesse per il quesito proposto, dunque, la
disciplina di legge prevede che – al fine di calcolare la capacità assunzionale – si
applichino due criteri diversi per comuni e unioni di comuni: da un lato, quello della
sostenibilità finanziaria della spesa di personale, che consente ai comuni – al ricorrere di
determinati parametri di virtuosità - un incremento premiale della spesa; dall’altro,
quello del turnover, che impone alle unioni di comuni un parametro predefinito,
riferito alla misura del 100 per cento delle cessazioni dal servizio dell’esercizio
precedente.
5. Così sommariamente delineato il quadro normativo di riferimento circa le
capacità assunzionali degli enti locali, è necessario ora approfondire l’applicabilità
dell’istituto della mobilità di personale alle amministrazioni pubbliche locali, con
particolare riguardo alla mobilità per interscambio (o mobilità reciproca o
compensativa o scambio alla pari).
5.1 L’istituto della mobilità è disciplinato all’art. 6, comma 2, d. lgs. 30 marzo
2001, n. 165 (Testo Unico Pubblico Impiego, in seguito anche T.U.P.I.), secondo il quale,
nell’ambito del piano triennale dei fabbisogni del personale, “[…] le amministrazioni
pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata
attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale […]”. Il T.U.P.I. dispone,
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inoltre, all’art. 30, comma 1, che “(l)e amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in
organico mediante passaggio diretto di dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2, appartenenti
a una qualifica corrispondente e in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda
di trasferimento […]”. La legge riconosce all’istituto della mobilità un ruolo primario,
giacché esso consente la migliore distribuzione del personale tra le diverse
amministrazioni e la più razionale collocazione di dipendenti già in servizio presso
amministrazioni diverse (cfr. Sezioni riunite, deliberazione 59/CONTR/10).
5.2 Alla luce della centralità dell’istituto, come affermata dal T.U.P.I., è stata
ritenuta legittima anche la pratica della cd. mobilità per interscambio, ricavata sulla
scorta della procedura dettata dall’art. 7 del d.p.c.m. del 5 agosto 1988, n. 325, attuativo
del pur abrogato d.p.r. 13 maggio 1987, n. 268. A tenore di tale disposizione “(è)
consentita in ogni momento, nell'ambito delle dotazioni organiche di cui all'art. 3, la mobilità
dei singoli dipendenti presso la stessa od altre amministrazioni, anche di diverso comparto, nei
casi di domanda congiunta di compensazione con altri dipendenti di corrispondente profilo
professionale, previo nulla osta dell'amministrazione di provenienza e di quella di
destinazione”. La Corte dei conti ha, infatti, ritenuto che “l’abrogazione della disposizione
di cui all’articolo 6, comma 20, del d.p.r. 268/1987 non preclude all’amministrazione locale di
poter attivare una mobilità reciproca bilaterale con altre amministrazioni in applicazione del
principio generale contenuto nell’articolo 6 del d.lgs 165/2001” (cfr. Corte dei conti, Sez.
controllo Veneto, Deliberazione 2013/65/PAR). A ben vedere, in effetti, la mobilità per
interscambio è equivalente alla reciproca attuazione di due mobilità volontarie, in
entrata e in uscita.
5.3 Per quanto riguarda i riflessi di natura finanziaria, nella vigenza di regimi di
contingentamento della spesa per personale, l’istituto della mobilità ha conosciuto il
favor del legislatore anche per l’idoneità dello stesso a introdurre elementi di flessibilità
nella collocazione del personale tra amministrazioni soggette al blocco delle
assunzioni senza incidere sui saldi di finanza pubblica.
A tal proposito, la l. 30 dicembre 2004, n. 311, all’art. 1, comma 47, ha disposto
che “(i)n vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di
personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche
intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle
disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di
stabilità interno per l'anno precedente”.
Nel 2012, il legislatore ha specificato che “(l)e cessazioni per processi di mobilità (…)
non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l’ammontare delle disponibilità
finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle
limitazioni del turnover” (art. 14, comma 7, d.l. 6 luglio 2012, n. 95).
Pertanto, la procedura - se effettuata nel rispetto dei vincoli di spesa riferiti alle
singole amministrazioni coinvolte e attuata mediante trasferimento di personale da
un’amministrazione ad un’altra - non determina alcun accrescimento o diminuzione
di contingente di personale, né tanto meno un aumento della spesa a livello di
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aggregato di spesa complessiva (anche intercompartimentale), che rimane invariata in
termini assoluti: l’operazione assume dunque carattere di neutralità finanziaria.
Concetto che va inteso in un’ottica di equilibrio consolidato, e non limitato alle sole
amministrazioni interessate dal processo di mobilità.
In conclusione, mediante la mobilità si realizza un duplice effetto favorevole: da
una parte, si promuove la più efficiente distribuzione di risorse umane, come auspicato
dall’art. 6, comma 1, d.lgs. n. 165/2001; dall’altra, grazie al meccanismo della neutralità
finanziaria, si lasciano inalterati i saldi di finanza pubblica (Sezione regionale di
controllo per la Liguria, deliberazione n. 128/2018/PAR; Sezione regionale di
controllo per l’Umbria, deliberazione n. 117/2020/PAR).
5.4 Come chiarito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, per ottenere tale
duplice effetto (ai sensi delle due disposizioni di legge appena citate) “l'ente che riceve
personale tramite procedure di mobilità non imputa gli oneri di tali nuovi ingressi alla quota di
assunzioni normativamente prevista, mentre l'ente che cede personale non considera la
cessazione per mobilità come equiparata a quelle fisiologicamente derivanti da collocamenti a
riposo” (Dipartimento RGS, Parere 15.03.2021, n. 45220).
6. Alla luce delle premesse sopra argomentate, appare necessario concludere
che la neutralità finanziaria può realizzarsi solo qualora le amministrazioni coinvolte
nella procedura di mobilità siano soggette al medesimo regime limitativo assunzionale
da turnover (e non ad un limite individuale di spesa). Solo in tal caso, infatti, si realizza
lo scopo perseguito dalla norma, ossia quello di evitare aumenti della spesa del
personale incontrollati, non solo con riguardo al singolo ente, bensì all’intero comparto
pubblico (Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n.
169/2020/PAR).
Di contro, in caso di mobilità tra due enti sottoposti a limiti assunzionali di natura
diversa, viene a mancare la condizione necessaria a realizzare la neutralità e, pertanto,
le amministrazioni coinvolte devono far ricorso alle proprie capacità assunzionali,
queste ultime risultando erose dal processo di acquisizione di personale in mobilità.
7. Deve essere, invero, considerato che nel nuovo regime assunzionale (riferito,
per ciò che interessa il presente parere, ai comuni) “(viene) in rilievo, non più la spesa del
personale dell’intera pubblica amministrazione, bensì la spesa complessiva di personale del
singolo ente. Infatti, il nuovo regime introdotto dall’art. 33 richiede il rispetto di determinate
soglie di spesa relativa a tutto il personale di un singolo ente, calcolate in termini percentuali
rispetto alla media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati. Si tratta,
quindi, della necessità che la spesa del personale non superi determinate soglie e, evidentemente
tali soglie fanno riferimento al singolo ente e non a quella dell’intero comparto pubblica
amministrazione” (Sezione regionale di controllo per il Piemonte, Delibera n.
169/2020/SRCPIE/PAR).
8. Va evidenziato, in tal senso, che il criterio del turnover e quello della
sostenibilità finanziaria appaiono disomogenei e tali da non consentire la reciproca
fungibilità.
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Dal lato dei comuni, infatti, la determinazione dei nuovi spazi assunzionali non
investe il comparto delle pubbliche amministrazioni, ma la spesa del singolo ente,
calcolata in termini percentuali rispetto alla media delle entrate correnti dell’ultimo
triennio. Ne consegue che si disattiva quell’effetto di neutralità finanziaria che la
mobilità in passato garantiva, in quanto non è certo che si realizzi il mancato aumento
della spesa del personale sull’intero comparto pubblico, secondo il meccanismo sopra
descritto, che opera sia sull’ente in entrata sia sull’ente in uscita (Sezione regionale di
controllo per il Piemonte, Delibera n. 169/2020/SRCPIE/PAR; Sez. contr. Lombardia,
delib. 74/2020/PAR).
Pertanto, la mobilità tra gli enti in esame non può considerarsi neutra, in quanto
la spesa – predefinita per le unioni di comuni nella misura delle cessazioni – è
suscettibile di subire variazioni incrementali per il personale dei comuni.
9. Anche le linee di orientamento ministeriale emesse a firma congiunta del
Ministro per la pubblica amministrazione, del Ministro dell’economia e delle finanze
e del Ministro per l’interno evidenziano che: “le amministrazioni di altri comparti, nonché
province e città metropolitane, che acquisiranno personale in mobilità da comuni assoggettati
alla neo-introdotta normativa non potranno più considerare l’assunzione neutrale ai fini della
finanza pubblica ma dovranno effettuarla a valere sulle proprie facoltà assunzionali. Quanto
precede al fine di assicurare la neutralità della procedura di mobilità a livello di finanza pubblica
complessiva” (circ. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione
pubblica, 13 maggio 2020).
E soggiunge la medesima circolare, con esplicito riferimento agli enti locali che
applicano la regola della sostenibilità finanziaria, che: “la definizione delle facoltà
assunzionali ancorate alla sostenibilità finanziaria implica una necessaria lettura orientata
della norma recata dall'art. 14, comma 7, del decreto-legge n. 95/2012”, e, pertanto, che la
stessa “deve ritenersi non operante per i comuni che siano pienamente assoggettati alla vigenza
della disciplina fondata sulla sostenibilità finanziaria” (Dipartimento della Funzione
pubblica, ibidem).
10. Questa Sezione ritiene che un’interpretazione “orientata” possa giustificarsi
in tutti i casi in cui, vertendosi in tema di mobilità, non si realizzi quell’effetto di
neutralità finanziaria che era alla base della norma del 2012.
Il punto appare confermato, con riferimento specifico alla mobilità tra unioni di
comuni e comuni, anche dalla nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze -
Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato n. 254041 del 24 settembre 2021,
ove si afferma che: “nel caso in cui le unioni di comuni acquisiscano personale in mobilità dai
comuni assoggettati alla neo-introdotta normativa fondata sul nuovo criterio della sostenibilità
finanziaria, le stesse non potranno considerare l’assunzione neutrale ai fini della finanza
pubblica ma dovranno effettuarla a valere sulle proprie facoltà assunzionali, con applicazione
di analogo criterio nei casi, peraltro di natura eccezionale, di passaggio in mobilità dalle unioni
di comuni ai comuni”.
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Secondo tale lettura, il già richiamato art. 14, comma 7, è esclusivamente
riconducibile al contesto delle limitazioni assunzionali da turnover e pertanto non
opera quando la mobilità trovi attuazione da e verso enti soggetti alla nuova disciplina
della sostenibilità finanziaria, non essendo prospettabile in riferimento a tali enti una
mobilità finanziariamente neutra.
Se così non fosse, se cioè all’art. 14, comma 7, venisse riconosciuta valenza
applicativa anche in assenza del presupposto della neutralità finanziaria, nel caso di
trasferimento per mobilità tra due enti, di cui uno assoggettato alla disciplina del
turnover e l’altro a diverso regime, la capacità assunzionale del primo ente verrebbe ad
essere incisa sia in entrata, sia in uscita. Nel caso di mobilità in entrata, infatti, come
già detto più volte, la capacità assunzionale dell’ente in turnover si contrarrebbe; nel
caso di mobilità in uscita, non gli sarebbe consentito alcun recupero di capacità
assunzionale.
Applicando tale soluzione alla fattispecie del trasferimento reciproco e
contestuale di personale (mobilità compensativa o da interscambio) tra unioni di
comuni e comuni, che forma oggetto dell’odierna richiesta di parere, questa doppia
incisione delle facoltà assunzionali produrrebbe un risultato netto di perdita di una
unità di personale per l’ente in turnover, giacché esso – acquisendo una unità di
personale in mobilità dall’ente in regime di sostenibilità finanziaria – verrebbe a
consumare la propria capacità assunzionale ma, al contempo, si vedrebbe preclusa la
possibilità di considerare come utile, ai fini della espansione delle proprie facoltà
assunzionali, il passaggio inverso (cessione) di un proprio dipendente in mobilità
verso l’ente di provenienza dell’unità trasferita (che è a sua volta obbligato a
considerare il duplice trasferimento nel calcolo della propria soglia di sostenibilità).
Una simile opzione interpretativa sembra eccedere il risultato perseguito dal
legislatore, che ha disciplinato l’istituto della mobilità non a fini di riduzione della
consistenza numerica dei dipendenti, ma a fini di una ottimale distribuzione del
personale, con invarianza dei saldi complessivi. La penalizzazione che ne risulterebbe,
in termini assunzionali, per l’ente in turnover, si porrebbe in definitiva in contrasto con
il favor dimostrato dal legislatore stesso verso l’istituto.
11. Con riferimento all’ipotesi di mobilità tra enti non assoggettati al medesimo
regime vincolistico assunzionale, può essere utile richiamare anche la giurisprudenza
delle Sezioni riunite, sia pur antecedente al d.l. n. 95/2012, ove si riconosce che, nel
caso in cui un ente sottoposto a limitazioni dia l’assenso al trasferimento di un proprio
dipendente presso amministrazioni non soggette a vincoli assunzionali, “per l’ente
ricevente, la mobilità in entrata si configura a tutti gli effetti come ingresso di una nuova unità
di personale, risultato che potrebbe essere alternativamente ottenuto attraverso il ricorso alle
normali procedure di reclutamento, non ponendosi il problema dell’imputazione del
trasferimento ad un non previsto contingente di nuove assunzioni. In tale ipotesi non osterebbe
alla neutralità finanziaria dell’operazione considerare la cessione per mobilità come utile ai fini
del calcolo delle nuove assunzioni consentite all’ente di provenienza del dipendente... (cfr.
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SS.RR. in sede di controllo, deliberazione n. 59/CONTR/2010)”. Il principio di diritto
conseguentemente affermato nella medesima delibera è pertanto che: “Relativamente
agli enti locali non sottoposti al patto di stabilità interno, nei confronti dei quali operano i
vincoli in materia di assunzione previsti dall’articolo 1, comma 562 della legge n. 296 del 2006,
le cessioni per mobilità volontaria possono essere considerate come equiparabili a quelle
intervenute per collocamento a riposo nella sola ipotesi in cui l’ente ricevente non sia a sua volta
sottoposto a vincoli assunzionali”.
12. Conclusivamente, nell’ipotesi di mobilità compensativa tra unioni di comuni
e comuni, stante il diverso regime limitativo delle assunzioni e la conseguente
preclusione all’operatività della neutralità finanziaria, la Sezione ritiene che, per
quanto riguarda l’acquisizione di personale in entrata, l’unione di comuni ricevente
consumi la propria capacità assunzionale; mentre, per quanto riguarda il trasferimento
di personale in uscita, l’impossibilità di realizzare una mobilità finanziariamente
neutra faccia venir meno i presupposti per l’applicabilità dell’art. 14, comma 7, d.l. n.
95/2012 e consenta all’unione cedente il recupero della capacità assunzionale
corrispondente.
Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dall’Unione
Montana dei Comuni del Mugello, con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa a cura della Segreteria al
Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Toscana e, per
conoscenza, al Presidente dell’ente richiedente.
Così deciso in Firenze, nelle Camere di consiglio del 21 settembre e del 3 ottobre
2023.
Il Relatore Il Presidente
Matteo Lariccia Maria Annunziata Rucireta
(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)
Depositata in Segreteria il 21 novembre 2023.
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
Cristina Baldini
(firmato digitalmente)