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Deliberazione n. 196/2023/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Maria Annunziata RUCIRETA Presidente, relatore
Francesco BELSANTI Consigliere
Paolo BERTOZZI Consigliere
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
Matteo LARICCIA Referendario
nell’adunanza del 21 settembre 2023;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214 del
12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/01/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 05/06/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/06/2000, e successive
modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del
27/4/2004 e del 4/6/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’esercizio
dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006;
VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 54/CONTR/10;
VISTA la convenzione del 16/6/2006 tra Sezione regionale, Consiglio delle
autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme di
collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della l. n. 131/2003;
VISTA la richiesta di parere presentata dall’ente, come di seguito meglio
specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per l’odierna
adunanza;
UDITO il relatore Pres. Sez. Maria Annunziata Rucireta;
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RITENUTO IN FATTO
Il Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali, con nota datata 23 giugno 2023
ed acquisita al protocollo della Sezione n. 5142 del 28 giugno 2023, ha inoltrato una
richiesta di parere ex art. 7, comma 8 della l. n. 131/2003 del Presidente della Provincia
di Lucca, avente ad oggetto le attività incentivabili ai sensi dell’art. 113, comma 2 del d.
lgs. 50/2016 e dell’allegato I.10, richiamato dall’art. 45, comma 2 del d. lgs. 36/2023
(nuovo codice dei contratti pubblici).
Il Presidente della Provincia, dopo aver premesso di aver approvato, con Decreto
Deliberativo n. 39 del 17 giugno 2022, lo specifico regolamento interno che disciplina
l’erogazione degli incentivi in questione, pone all’attenzione della Sezione due distinti
quesiti.
Il primo è relativo agli incentivi per la programmazione della spesa per
investimenti, disciplinati dall’art. 5 del regolamento. In particolare, l’ente chiede se, oltre
alle attività tipicamente dirigenziali nella predisposizione del Programma Triennale dei
Lavori Pubblici, tra le attività di programmazione incentivabili rientrino anche quelle
relative alla programmazione, al monitoraggio ed al controllo degli aspetti finanziari;
attività finalizzate non solo al corretto andamento del programma, ma anche al relativo
allineamento finanziario e contabile, nonché al monitoraggio sulla coerenza dello stesso
con gli equilibri di bilancio e con le fonti di finanziamento degli interventi.
In altre parole, l’ente chiede se possano essere incentivate, oltre alle attività di
predisposizione del Programma Triennale dei Lavori Pubblici e di aggiornamento
annuale, anche quelle inerenti all’elaborazione, alla verifica e al controllo della parte del
Bilancio di Previsione ad esso collegate, che il Servizio Finanziario deve porre in essere
per garantire la fattibilità finanziaria degli interventi programmati.
Il secondo riguarda invece l’attività posta in essere dalla Provincia di Lucca in
qualità di Centro Unico Gare per una serie di Comuni, con i quali sono state stipulate
apposite convenzioni, approvate dai rispettivi Consigli.
In ciascuna convenzione, in ottemperanza alle previsioni sia del d. lgs. 50/2016,
sia del d. lgs. 36/2023, è prevista, a carico dei Comuni, la corresponsione, a favore della
Provincia di Lucca, di una quota pari a 1/8 dell’incentivo tecnico, erogato poi ai
dipendenti assegnati all’Ufficio Gare, ciascuno per la parte prestata in ciascun appalto,
in misura pari all’80% di quanto corrisposto dal Comune.
Le convenzioni prevedono la corresponsione alla Provincia dell’incentivo in
questione anche in caso di gare andate deserte, al fine di compensare comunque l’attività
effettuata dalla Provincia (redazione disciplinare di gare, pubblicazioni obbligatorie),
seppure in misura dimidiata rispetto a quanto corrisposto in via ordinaria, e cioè per
1/16.
La richiesta della Provincia è volta a conoscere se la previsione della
corresponsione dell’incentivo anche in caso di gara andata deserta sia corretta e, in caso
di risposta positiva, se sia liquidabile ai dipendenti interessati l’80% dei corrispettivi
versati dalle amministrazioni comunali.
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CONSIDERATO IN DIRITTO
1. Secondo i consolidati orientamenti della giurisprudenza contabile in tema di
pareri ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare in via preliminare se la
richiesta presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo
(legittimazione dell’organo richiedente), sia sotto il profilo oggettivo (attinenza dei
quesiti, prospettati in maniera generale e astratta, alla materia della contabilità pubblica,
come espressamente previsto dalla legge).
2. Per quanto riguarda il profilo soggettivo, la richiesta è ammissibile, essendo
stata presentata dal Presidente della Provincia di Lucca attraverso il Consiglio delle
Autonomie.
3. Per quanto riguarda il profilo oggettivo, invece, il vaglio sull’ammissibilità ha
esito diverso per i due quesiti.
3.1. Il primo quesito supera positivamente tale vaglio, e deve quindi essere
dichiarato ammissibile.
Infatti, esso rientra nella accezione di contabilità pubblica delineata in relazione
alle richieste di parere, la quale sicuramente comprende la disciplina posta all’attenzione
della Sezione dalla Provincia di Lucca.
La deliberazione 54/CONTR/2010, nel fornire un indirizzo interpretativo alle
Sezioni regionali di controllo competenti a rendere pareri in materia di contabilità
pubblica, ha chiarito che la nozione di contabilità pubblica strumentale alla funzione
consultiva, oltre a comprendere “l’ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi
che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di
settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione
delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle
spese, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli” (e cioè, l’attività contabile in
senso stretto), comprende anche alcune materie come, ad esempio, il personale, le
assunzioni, la mobilità, gli incarichi esterni di collaborazione, ecc., le quali, seppur
“estranee, nel loro nucleo originario, alla “contabilità pubblica” – in una visione dinamica
dell’accezione che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a
quello inerente ai relativi equilibri – possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della
particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell’ambito della funzione di coordinamento
della finanza pubblica. Ciò limitatamente, tuttavia, alle questioni che riflettono problematiche
interpretative inerenti alle suddette statuizioni recanti i menzionati limiti e divieti, strumentali
al raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa ed idonei a ripercuotersi
sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui relativi equilibri di bilancio”.
Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie (riprese e precisate,
peraltro, da numerose altre deliberazioni, tra cui vale la pena di citare le deliberazioni
della Sezione delle autonomie nn. 17/SEZAUT/2020/QMIG,
14/SEZAUT/2022/QMIG, 9/SEZAUT/2022/QMIG e 5/SEZAUT/2022/QMIG), in cui
il quesito riguarda, in sostanza gli incentivi alle funzioni tecniche di cui agli artt. 113 del
d. lgs. 50/2016 e 45 del d.lgs. 36/2023, emerge come le disposizioni in questione rientrino
nella accezione dinamica di contabilità pubblica, come sopra delineata.
Inoltre, il quesito si presenta connotato dai necessari requisiti di generalità e
astrattezza, parimenti necessari ai fini dell’ammissibilità della richiesta, secondo quanto
risulta dalle deliberazioni già richiamate.
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3.2. Il secondo quesito, invece, deve essere dichiarato inammissibile, in quanto per
esso non sussistono i requisiti di generalità e astrattezza, necessari ad escludere
un’indebita ingerenza della Sezione territoriale in specifiche decisioni rientranti
nell’ambito della discrezionalità amministrativa dell’ente.
Risulta infatti, per espressa dichiarazione della Provincia istante, che l’ente abbia
già assunto le proprie determinazioni, e che abbia stipulato, a tal proposito, apposite
convenzioni con i Comuni per i quali esso opera come Centro Unico Gare.
La questione posta all’esame della Sezione, dunque, non attiene alla corretta
interpretazione di una norma in vista della sua successiva applicazione, ma è
esclusivamente mirata a conoscere il parere della Sezione sulla legittimità di quanto già
deciso e disposto dall’ente, in autonomia, a valle di un processo valutativo ormai
concluso e suscettibile, nei suoi sviluppi successivi, di essere sottoposto al vaglio di altri
organi giudiziari.
Una eventuale pronuncia della Sezione, nel caso di specie, si configurerebbe come
una verifica a posteriori sulla legittimità di quanto operato dall’amministrazione, e
trasformerebbe l’attività consultiva in una sorta di controllo successivo di legittimità, fra
l’altro con effetti scriminanti ex artt. 69, comma 2 e 95, comma 4 del codice di giustizia
contabile, stravolgendo le finalità per le quali il legislatore ha introdotto la funzione
consultiva delle Sezioni regionali di controllo, e coinvolgendo la Sezione in valutazioni
che rischiano di sovrapporsi o interferire con quelle attribuite alla stessa Corte dei conti
(in sede di controllo o giurisdizionale) o ad altra magistratura.
Il secondo quesito, dunque, deve essere dichiarato inammissibile.
4. Passando al merito del primo quesito, l’unico ritenuto ammissibile, si osserva
quanto segue.
4.1. Con il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, recante “Codice dei contratti pubblici in
attuazione dell'articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in
materia di contratti pubblici”, è stato introdotto il c.d. nuovo Codice dei contratti
pubblici, finalizzato a semplificare, razionalizzare e accelerare le procedure legate alla
contrattualistica pubblica, in attuazione degli impegni assunti dal Governo per il tramite
del Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).
Il nuovo Codice, dunque, sostituisce e abroga la disciplina di cui al previgente
codice, regolato dal d.lgs. 50/2016, in virtù di specifiche modalità dettate da un articolato
regime transitorio.
L’istituto degli incentivi alle funzioni tecniche (che costituiscono deroga al
principio di onnicomprensività della retribuzione) è disciplinato dall’art. 113 del d.lgs.
n. 50/2016 e, ora, dall’art. 45 del d.lgs. 36/2023. Stante il regime transitorio a cui si è
accennato, l’una o l’altra disciplina può trovare applicazione, a seconda della fattispecie
concreta.
L’art. 113 del d.lgs. 50/2016 elenca, quali attività incentivabili, esclusivamente
quelle relative alla programmazione della spesa per investimenti, alla valutazione
preventiva dei progetti, alla predisposizione e al controllo delle procedure di gara e di
esecuzione dei contratti pubblici, al RUP, alla direzione dei lavori ovvero alla direzione
dell'esecuzione, al collaudo tecnico amministrativo ovvero alla verifica di conformità, al
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collaudo statico, ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei
documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
L’art. 45 del d.lgs. 36/2023, invece, rimanda all’allegato I.10 del medesimo decreto
(di cui è prevista l’abrogazione e la sostituzione a seguito dell’emanazione di un
corrispondente regolamento adottato con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, che lo sostituirà integralmente anche in qualità di allegato al codice), che
contiene un elenco dettagliato e tassativo di attività tecniche incentivabili:
programmazione della spesa per investimenti; responsabile unico del progetto;
collaborazione all'attività del responsabile unico del progetto (responsabili e addetti alla
gestione tecnico-amministrativa dell'intervento); redazione del documento di fattibilità
delle alternative progettuali; redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica;
redazione del progetto esecutivo; coordinamento per la sicurezza in fase di
progettazione; verifica del progetto ai fini della sua validazione; predisposizione dei
documenti di gara; direzione dei lavori; ufficio di direzione dei lavori (direttore/i
operativo/i, ispettore/i di cantiere); coordinamento per la sicurezza in fase di
esecuzione; direzione dell'esecuzione; collaboratori del direttore dell'esecuzione;
coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione; collaudo tecnico-amministrativo;
regolare esecuzione; verifica di conformità; collaudo statico (ove necessario).
4.2. Il tenore letterale delle disposizioni chiarisce la portata applicativa degli
incentivi in questione. In entrambe le disposizioni indicate, infatti, il riferimento è
sempre ed esclusivamente alle funzioni tecniche, con esclusione, quindi, di tutte quelle
attività che non riguardano direttamente le procedure di affidamento ed esecuzione,
come le attività finanziarie le quali, seppur necessarie al fine del buon esito della
procedura, e comunque connotate da una certa tecnicità, hanno natura diversa.
In tal senso, milita anche il fatto che le somme necessarie per corrispondere gli
incentivi in questione fanno carico agli stanziamenti previsti per le singole procedure,
creando un collegamento diretto tra la specifica procedura attivata e l’onere che ricade
su di essa, ad esclusione di ogni altra spesa dovuta ad attività che, seppur ricollegabili,
in senso lato, alla singola procedura, non afferiscono direttamente ad essa.
Senza contare che le disposizioni in parola prevedono che la corresponsione
dell’incentivo venga effettuata a seguito dell’accertamento delle specifiche attività, o
delle specifiche funzioni tecniche svolte dai dipendenti. Il riferimento normativo, quindi,
è a attività o funzioni specifiche, diverse da quelle finanziarie, che connotano invece il
procedimento in via generale.
4.3. In aggiunta, al di là della lettera delle disposizioni, già di per sé chiara e non
suscettibile di diversa interpretazione, si rileva che la ratio dell’istituto degli incentivi
tecnici risiede, per consolidata giurisprudenza, nella necessità di incrementare e
valorizzare le professionalità interne all’amministrazione, premiando le competenze e le
responsabilità relative allo svolgimento di peculiari funzioni tecniche, anche in vista di
un risparmio di spesa rispetto all’affidamento di incarichi professionali all’esterno.
Al contrario, le attività relative alla programmazione, al monitoraggio e al
controllo degli aspetti finanziari sono attività non esternalizzabili, che devono rimanere
in capo all’ente ed essere necessariamente effettuate da soggetti interni. In questo
quadro, ammetterle agli incentivi finirebbe per distorcere le finalità perseguite dal
legislatore.
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4.4. In ragione di quanto espresso, la Sezione ritiene che, tra le attività di
programmazione incentivabili svolte dal personale dipendente non rientrino quelle
relative alla programmazione, al monitoraggio ed al controllo degli aspetti finanziari.
* * *
Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dalla
Provincia di Lucca con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio delle
autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Presidente della Provincia.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 21 settembre 2023.
Il presidente relatore
Maria Annunziata Rucireta
(firmato digitalmente)
Depositata in Segreteria l’11 ottobre 2023.
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
Cristina Baldini
(firmato digitalmente)