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Deliberazione n. 111/2023/PAR
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Maria Annunziata RUCIRETA Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere
Francesco BELSANTI Consigliere
Paolo BERTOZZI Consigliere
Patrizia IMPRESA Consigliere
Fabio ALPINI Primo Ref., relatore
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
Matteo LARICCIA Referendario
nell’adunanza del 30 marzo 2023;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214
del 12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/01/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizione
e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 05/06/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/06/2000, e successive
modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del
27/04/2004 e del 04/06/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’esercizio
dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 5/AUT/2006;
VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
VISTA la convenzione del 16/06/2006 tra Sezione regionale, Consiglio delle
autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme di
collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della l. n. 131/2003;
VISTA la richiesta di parere presentata dall’ente, come di seguito meglio
specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore Fabio Alpini;
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RITENUTO IN FATTO
Il Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali, con nota datata 1° dicembre
2022 e trasmessa alla Sezione tramite PEC il giorno 2 dicembre 2022 (acquisita al
protocollo della Sezione n. 9943 del 5 dicembre 2022), ha inoltrato una richiesta di parere
ex art. 7, comma 8 della l. n. 131/2003 del Sindaco del Comune di Forte dei Marmi.
Il Comune richiedente ha premesso che con legge delega n. 59/1997 e successivo
d.lgs. 112/1998 le funzioni amministrative in materia di demanio marittimo sono state
conferite dallo Stato alla Regione, e che con l.r. 88/1998 la Regione Toscana ha trasferito
tali funzioni ai Comuni, per cui spetta ad essi, fra l’altro, il compito di procedere al
calcolo annuale dei canoni demaniali relativi alle concessioni marittime.
Per quanto riguarda la richiesta di parere, l’ente ha comunicato che, con istanza
presentata in data 25/11/2020, la società Capo A di Michi Fernanda & C. S.a.s., titolare
di concessione demaniale del Comune di Forte dei Marmi, ha chiesto la definizione dei
procedimenti giudiziari pendenti nei confronti del Comune, per i canoni relativi alle
annualità dal 2014 al 2020, ai sensi dell’art. 100, comma 7 del d.l. 104/2020, convertito
con la legge n. 126/2020, che recita: “Al fine di ridurre il contenzioso relativo alle
concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e per la realizzazione e la
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, derivante dall'applicazione dei criteri per
il calcolo dei canoni ai sensi dell'articolo 03, comma 1, lettera b), numero 2.1), del decreto-
legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n.
494, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore del presente decreto, i procedimenti
giudiziari o amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto,
concernenti il pagamento dei relativi canoni, possono essere definiti, previa domanda all'ente
gestore e all'Agenzia del demanio da parte del concessionario, mediante versamento: a) in
un'unica soluzione, di un importo, pari al 30 per cento delle somme richieste dedotte le somme
eventualmente già versate a tale titolo; b) rateizzato fino a un massimo di sei annualità, di un
importo pari al 60 per cento delle somme richieste dedotte le somme eventualmente già
versate a tale titolo” (rilievo aggiunto).
Il Comune, con nota n. 14048 del 02/09/2021, indirizzata alla predetta società, ha
quantificato le somme da pagare decurtando dall’importo dovuto quello già pagato, e
calcolando il 30% sul residuo ancora da riscuotere.
La società ha contestato gli importi così determinati, ritenendo che il 30% andasse
invece calcolato sull’ammontare delle somme originariamente richieste dal Comune, da
cui sottrarre successivamente quanto già corrisposto.
Il Comune, al fine di acquisire ulteriori elementi di valutazione, ha provveduto a
chiedere un parere all’Agenzia del demanio che, con nota n. 15150 del 23/9/2021,
riportando i chiarimenti espressi dagli uffici del MEF interpellati dalla stessa Agenzia,
ha risposto che: “Il dettato letterale dell’art. 100 comma 7 contempla la facoltà per i
concessionari di poter definire i rispettivi contenziosi con il versamento dell’importo “residuo”
dato dalla differenza tra le somme richieste e le somme eventualmente già corrisposte a titolo di
canone concessorio relativo alle pertinenze demaniali oggetto di contenziosi pendenti alla data di
entrata in vigore del decreto legge n. 104/2020, importo percentualmente ridotto, a seconda che il
versamento avvenga in un’unica soluzione (30%) ovvero a rate (60%), sulla base della
liquidazione degli enti gestori; su tale presupposto- e cioè sull’importo complessivo residuo
(differenza tra richiesto e corrisposto) – risulta quantificato nella relazione tecnica di
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accompagnamento della normativa in esame l’ammontare del potenziale maggior gettito derivante
dalla medesima disposizione”. Con la risposta, quindi, l’Agenzia del demanio confermava
la correttezza della scelta effettuata dal Comune, riguardo all’importo cui applicare la
quota del 30% prevista dalla legge.
Sulla vicenda, si è espressa anche l’Avvocatura comunale che, con parere di cui
al prot. n. 33186 del 25/09/2021, ha ritenuto conforme a legge l’interpretazione fatta
propria dalla società, secondo cui il 30% deve essere calcolato sull’importo richiesto in
origine dal Comune, per poi dedurre le somme eventualmente già pagate dal
concessionario. Tale interpretazione sarebbe avvalorata dalla giurisprudenza di merito
che, in più occasioni, si è pronunciata in tal senso nel vigore della precedente normativa,
costituita dall’art. 1, comma 732 della l. 147/2013, secondo cui “[…] i procedimenti
giudiziari pendenti alla data del 30 settembre 2013 concernenti il pagamento in favore dello Stato
dei canoni e degli indennizzi per l'utilizzo dei beni demaniali marittimi e delle relative pertinenze,
possono essere integralmente definiti, previa domanda all'ente gestore e all'Agenzia del demanio
da parte del soggetto interessato ovvero del destinatario della richiesta di pagamento, mediante il
versamento: a) in un'unica soluzione, di un importo, pari al 30 per cento delle somme dovute; b)
rateizzato fino a un massimo di sei rate annuali, di un importo pari al 60 per cento delle somme
dovute, oltre agli interessi legali, secondo un piano approvato dall'ente gestore” (rilievo
aggiunto). Infatti, nonostante il diverso tenore letterale, il principio recato sarebbe lo
stesso. Tale univoca conclusione giurisprudenziale conseguirebbe sia ad
un’interpretazione letterale della norma, sia ad un’interpretazione costituzionalmente
orientata; tra l’altro, seguendo l’opposta interpretazione, si determinerebbe l’illogica
conseguenza di attribuire un vantaggio maggiore a chi non abbia versato alcunché,
rispetto a chi abbia corrisposto almeno parte del dovuto.
A seguito dell’acquisizione degli elementi di valutazione di cui sopra, il Comune,
con nota n. 33397 del 28/9/2021, ha provveduto al ricalcolo delle somme dovute dal
concessionario, allineandosi al parere dell’Avvocatura, conforme al prevalente
orientamento giurisprudenziale, riservandosi comunque la facoltà di procedere ad un
nuovo ricalcolo, nel caso di ulteriori approfondimenti o chiarimenti normativi.
Con nota n. 29032 del 1/8/2022, l’Agenzia del demanio ha chiesto al Comune di
attivarsi in autotutela per la revisione dei conteggi, in conformità con i criteri indicati dal
MEF, e per la formale richiesta al concessionario degli importi corretti.
In considerazione di quanto rappresentato, il Comune chiede alla Sezione
un’interpretazione dell’art. 100, comma 7 del d.l. 104/2020, in particolare
dell’espressione “in un’unica soluzione, di un importo, pari al 30% delle somme richieste
dedotte le somme eventualmente già versate a tale titolo”, al fine di stabilire la corretta
modalità di calcolo, e cioè se il 30% da versare debba essere calcolato sull’intero
ammontare, oppure sul residuo ancora da versare.
1. Secondo i consolidati orientamenti assunti dalla autorità giudiziaria contabile
in tema di pareri da esprimere ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare in via
preliminare se la richiesta presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il
profilo soggettivo, con riferimento alla legittimazione dell’organo richiedente, sia sotto
il profilo oggettivo, con riferimento all’attinenza dei quesiti, prospettati in maniera
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generale e astratta, alla materia della contabilità pubblica, come espressamente previsto
dalla legge.
2. Per quanto riguarda il profilo soggettivo, la richiesta è ammissibile, essendo
stata presentata dal Sindaco del Comune di Forte dei Marmi, attraverso il Consiglio delle
Autonomie.
3. Per quanto riguarda il profilo oggettivo, invece, la richiesta di parere deve
essere dichiarata inammissibile, per molteplici motivi.
3.1. In primo luogo, il quesito non rientra nella materia della contabilità pubblica,
secondo quanto risulta dall’orientamento consolidato in materia.
La deliberazione 54/CONTR/2010, che fornisce un indirizzo interpretativo nei
confronti delle Sezioni regionali di controllo competenti a rendere pareri in materia di
contabilità pubblica, integrando la deliberazione n. 5/AUT/2006, ha chiarito che la
nozione di contabilità pubblica strumentale alla funzione consultiva, oltre a
comprendere “l’ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in
generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore,
ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle
entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle
spese, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli” (e cioè, l’attività contabile in
senso stretto), comprende anche alcune materie come, ad esempio, il personale, le
assunzioni, la mobilità, gli incarichi esterni di collaborazione, ecc., le quali, seppur
“estranee, nel loro nucleo originario, alla “contabilità pubblica” – in una visione dinamica
dell’accezione che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a
quello inerente ai relativi equilibri – possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della
particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell’ambito della funzione di coordinamento
della finanza pubblica. Ciò limitatamente, tuttavia, alle questioni che riflettono problematiche
interpretative inerenti alle suddette statuizioni recanti i menzionati limiti e divieti, strumentali
al raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa ed idonei a ripercuotersi
sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui relativi equilibri di bilancio”.
La limitatezza dell’estensione del concetto di contabilità pubblica in chiave
dinamica, che già emerge con chiarezza dal testo della delibera, è ribadita anche nella
deliberazione n.17/SEZAUT/2020/QMIG, che, a proposito, riporta quanto segue: “Le
Sezioni Riunite, invero, chiariscono che l’ampliamento della nozione di contabilità pubblica non
inerisce alle materie in sé considerate quanto piuttosto alle specifiche questioni che, nell’ambito di
tali materie, possono sorgere in relazione all’interpretazione di quelle norme di coordinamento
della finanza pubblica che pongono limiti e divieti «strumentali al raggiungimento degli specifici
obiettivi di contenimento della spesa». Quando la richiesta di parere non sollecita
l’interpretazione di tali norme, si è di là dai limiti oggettivi di competenza di cui all’articolo 7,
comma 8, della legge n. 131 del 2003”.
La finalità di tale accezione restrittiva di contabilità pubblica è quella di evitare
che le Sezioni regionali si trasformino in organi di consulenza generale dell’ente, in
contrasto con il dato normativo e con le funzioni intestate alla magistratura contabile.
La Sezione delle autonomie, in applicazione dei principi appena espressi, si è di
recente pronunciata in funzione nomofilattica, con le deliberazioni nn.
14/SEZAUT/2022/QMIG, 9/SEZAUT/2022/QMIG e 5/SEZAUT/2022/QMIG le
quali, procedendo ad una ricognizione e ad una sistematizzazione della questione,
hanno, sostanzialmente, confermato la nozione di contabilità pubblica sopra citata.
Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, emerge la non
pertinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica, e la conseguente
inammissibilità.
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La norma di cui si chiede l’interpretazione è infatti l’art. 100, comma 7 del d.l.
104/2020, riguardante le concessioni del demanio marittimo, lacuale e fluviale, emanata
nell’ambito delle misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia. In particolare,
il comma 7 è espressamente finalizzato alla riduzione del contenzioso relativo alle
concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricettive e per la realizzazione e la
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.
È evidente che la norma in questione non è riferibile, neppure nella sua accezione
dinamica, alla nozione di contabilità pubblica come delineata e circoscritta dalle
pronunce sopra richiamate.
Si tratta di una normativa palesemente estranea alla contabilità pubblica, non
riguardante problematiche relative al contenimento della spesa o al coordinamento della
finanza pubblica, ma esclusivamente finalizzata al rilancio dell’economia e alla
deflazione del contenzioso.
L’inammissibilità consegue direttamente.
3.2. In aggiunta a quanto già affermato, in via dirimente, al punto 3.1, nel caso di
specie è anche da rilevare l’assenza, nel quesito in questione, dei requisiti di generalità e
astrattezza, per pacifica giurisprudenza necessari ai fini dell’ammissibilità (in tal senso,
il riferimento è sempre alle pronunce già richiamate).
Le richieste di parere, infatti, devono avere ad oggetto quesiti interpretativi di
carattere generale, non direttamente funzionali a specifici atti da assumere, al fine di
evitare un’indebita ingerenza della Sezione territoriale in specifiche decisioni rientranti
nell’ambito della discrezionalità amministrativa dell’ente.
Risulta invece, per espressa dichiarazione del Comune istante, nonché dai
numerosi atti trasmessi a corredo della richiesta, che l’ente abbia già assunto le proprie
determinazioni, giungendo dapprima ad una certa conclusione, per poi rideterminarla
nel senso opposto, con espressa riserva di procedere nuovamente ad un ricalcolo,
ricevendo successivamente la richiesta di attivazione in autotutela da parte dell’Agenzia
del demanio.
La questione posta all’esame della Sezione, dunque, non attiene alla corretta
interpretazione di una norma in vista della sua applicazione, ma è esclusivamente mirata
a conoscere il parere della Sezione sulla legittimità di quanto già deciso dall’ente, in
autonomia, a valle di un processo valutativo concluso, peraltro non condiviso da altra
amministrazione e che potrebbe dar luogo ad uno specifico contenzioso.
Non si è solo in presenza, quindi, di uno specifico e concreto atto da adottare, ma
addirittura di un atto già adottato. Una eventuale pronuncia della Sezione, nel caso di
specie, si configurerebbe come una sorta di valutazione a posteriori sulla legittimità di
un atto, e trasformerebbe l’attività consultiva in una sorta di controllo successivo di
legittimità, fra l’altro con effetti scriminanti ex artt. 69, comma 2 e 95, comma 4 del codice
di giustizia contabile, stravolgendo le finalità per le quali il legislatore ha introdotto la
funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo, e coinvolgendo la Sezione in
processi decisionali che le debbono rimanere estranei.
Anche sotto tale profilo, dunque, il quesito deve essere dichiarato inammissibile.
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Nelle suesposte considerazioni è il deliberato di inammissibilità della Corte dei
conti - Sezione regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata
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dal Comune di Forte dei Marmi con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 30 marzo 2023.
Il relatore Il presidente
Fabio Alpini Maria Annunziata Rucireta
(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)
Depositata in Segreteria il 12 maggio 2023
Il funzionario incaricato
Claudio Felli
(firmato digitalmente)