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Deliberazione n. 53/2023/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA
composta dai magistrati:
Maria Annunziata RUCIRETA Presidente
Nicola BONTEMPO Consigliere
Francesco BELSANTI Consigliere
Paolo BERTOZZI Consigliere
Patrizia IMPRESA Consigliere, relatore
Fabio ALPINI Primo Referendario
Rosaria DI BLASI Referendario
Anna PETA Referendario
Nell’adunanza del 12 gennaio 2023;
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214
del 12/07/1934, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 20 del 14/1/1994, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTA la l. n. 131 del 5/6/2003, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data
16/06/2000, e successive modificazioni;
VISTE le deliberazioni della Sezione delle autonomie approvate nelle
adunanze del 27/4/2004 e del 4/6/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri
generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di
controllo;
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VISTA la deliberazione della Sezione delle autonomie n. 5/AUT/2006, che ha
precisato i soggetti legittimati alla richiesta e l’ambito oggettivo della funzione
consultiva intestata alle Sezioni territoriali;
VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/CONTR/10;
VISTA la legge regionale n. 22/1998, poi sostituita dalla legge regionale n.
36/2000, istitutiva del Consiglio delle Autonomie locali;
VISTA la convenzione del 16/06/2006 tra Sezione regionale di controllo,
Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di
“ulteriori forme di collaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7,
comma 8 della l. n. 131/2003;
VISTA la richiesta di parere presentata in data 20 settembre 2022 dal Sindaco
del Comune di Quarrata, come di seguito meglio specificata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il relatore, Consigliere Patrizia Impresa;
PREMESSO IN FATTO
Con nota trasmessa per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali ed
acquisita al protocollo della Sezione in data 28 settembre 2022, al n. prot. 7252, il
Sindaco del Comune di Quarrata ha formulato richiesta di parere ex art. 7,
comma 8, l. n. 131/2003 in materia di incentivi tecnici ex art. 113 del d. lgs. n.
50/2016 (di seguito, anche “Codice dei contratti pubblici”).
In particolare, l’Ente premette che l'art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, disciplina
l'erogabilità di incentivi monetari per funzioni tecniche, lasciando tuttavia non
regolamentati alcuni aspetti del relativo procedimento amministrativo. La
normativa vigente (e l'attuale regolamento comunale in materia), infatti, non
identificano un preciso momento temporale in cui procedere a nominare, con atto
formale, il gruppo di lavoro, così individuando i collaboratori che potrebbero
essere destinatari degli incentivi. Inoltre, a differenza che per le opere pubbliche,
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in riferimento alle quali la liquidazione dell'incentivo avviene in seguito
all'emissione del collaudo al termine dell'opera, per i servizi e le forniture
pluriennali non sussiste un momento così definito stante la progressiva
operatività del servizio o della fornitura.
Tutto ciò premesso, il Comune di Quarrata formula una serie di quesiti e,
segnatamente:
a) quando debba intervenire la costituzione del gruppo di lavoro e se la
formalizzazione del gruppo di lavoro prima dello svolgimento delle attività/fase
oggetto di incentivo (quindi prima dello svolgimento dell'attività di
progettazione, gara etc.), costituisca presupposto di legittimità per l'erogazione
dello stesso, oppure se, stante il silenzio della legge e del regolamento comunale,
il RUP, attestando analiticamente, sotto la propria responsabilità, l'avvenuto
svolgimento delle attività incentivabili, possa procedere a liquidare gli incentivi
anche per attività svolte prima della costituzione del gruppo di lavoro.
È infatti prassi nominare, prosegue l’Ente, il gruppo di lavoro con la
determinazione a contrattare, rimanendo con ciò fuori l'attività di
programmazione/progettazione, che è comunque attività svolta e necessaria ai
fini della procedura di selezione (determinazione a contrattare e seguenti);
b) se sia possibile prevedere una liquidazione della fase esecutiva "per step",
sul presupposto che il servizio (si pensi ad esempio al trasporto scolastico) viene
comunque reso e che la comunità ne gode durante l’intera vigenza del contratto
di appalto (e non solo al termine come per l'opera pubblica).
Su questa base, il Comune proporrebbe una liquidazione al termine di ogni
esercizio, con adeguamento proporzionale.
c) l'art. 113, comma 4 del d.lgs. n. 50/2016 prevede testualmente: "Il restante
20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di
risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione
vincolata è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e
tecnologie funzionali a progetti di innovazione omissis
L’Ente chiede, dunque, quale sia il corretto comportamento da adottare in caso
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di opera pubblica finanziata in parte da entrate vincolate ed in parte da fondi
comunali;
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. Secondo gli ormai consolidati orientamenti giurisprudenziali in tema di
pareri da esprimere ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre valutare in via
preliminare i profili di ammissibilità, con riferimento sia alla legittimazione
dell’organo richiedente (profilo soggettivo), sia all’attinenza del quesito alla
materia della contabilità pubblica, così come nel tempo perimetrata dalle Sezioni
riunite e dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti (profilo oggettivo).
Il legittimo esercizio della funzione consultiva presuppone, inoltre, che la
richiesta di parere contenga quesiti di carattere generale e astratto, sì da escludere
che la Sezione regionale di controllo possa ingerirsi nella concreta attività
gestionale dell’ente, ovvero esprimere valutazioni in merito a singoli
procedimenti o comportamenti, così finendo per interferire con le attività di altri
organi magistratuali.
Nel caso di specie, la richiesta di parere del Comune di Quarrata deve ritenersi
ammissibile sia sotto il profilo soggettivo, in quanto formulata dal Sindaco quale
legale rappresentate dell’Ente, attraverso il Consiglio delle Autonomie Locali, sia
sotto il profilo oggettivo, in quanto, depurata degli elementi fattuali richiamati a
corredo del quesito, essa è volta a stimolare l’interpretazione di una disposizione
di legge (art. 113 Codice dei contratti pubblici) pacificamente ricondotta dalla
giurisprudenza di questa Corte alla materia della contabilità pubblica. La
questione, infatti, ha ad oggetto l’erogazione di risorse destinate a remunerare le
funzioni tecniche dei dipendenti dell’ente, svolte ai sensi dell’art. 113, comma 2,
del d.lgs. n. 50/2016 e, pertanto, riguarda il corretto utilizzo delle risorse di
bilancio e, più in generale, il contenimento della spesa pubblica ai fini di una sana
gestione finanziaria dell’Ente.
2. Tanto premesso in ordine all’ammissibilità del quesito, si osserva quanto
segue per il merito.
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Il sindaco del Comune di Quarrata chiede alla Sezione di fornire
l’interpretazione dell’art. 113, commi 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 50/2016 in riferimento
alle corrette modalità di costituzione e distribuzione del fondo per gli incentivi
tecnici previsto dalla norma citata.
Nello specifico, la questione posta dal richiedente concerne alcuni aspetti
dell’istituto in esame, in particolare se:
- la formalizzazione del gruppo di lavoro, prima dello svolgimento delle
attività/fase oggetto di incentivo (quindi prima dello svolgimento dell'attività di
progettazione, gara etc.), costituisca presupposto di legittimità per l'erogazione
dello stesso, oppure, stante il silenzio della legge e del regolamento comunale, il
RUP, attestando analiticamente, sotto la propria responsabilità, l'avvenuto
svolgimento delle attività incentivabili, possa procedere a liquidare gli incentivi
anche per attività svolte prima della costituzione del gruppo di lavoro;
- sia possibile prevedere una liquidazione della fase esecutiva "per step", ad
esempio al termine di ogni esercizio (con adeguamento proporzionale), nel
presupposto che il servizio viene comunque reso alla comunità durante tutta la
vigenza del contratto di appalto (e non solo al termine, come per l'opera
pubblica);
- dalla lettera dell’art. 113, co. 4 d.lgs. n. 50/2016, sia possibile trarre il corretto
comportamento da adottare in caso di opera pubblica finanziata in parte da
entrate vincolate ed in parte da fondi comunali.
3. Ai fini di un’esaustiva disamina dei quesiti posti dal Comune di Quarrata,
sembra opportuno anteporre una ricostruzione del quadro normativo di
riferimento, utile a comprendere la ratio sottesa all’istituto degli incentivi tecnici
di cui all’art. 113 d.lgs. n. 50/2016.
L’istituto degli incentivi tecnici è disciplinato dall’art. 113, d.lgs. n. 50/2016, il
quale, in combinato disposto con gli artt. 31 e 213 del medesimo decreto, prevede
un sistema compiuto di presupposti e vincoli ai fini dell’erogazione degli stessi a
favore del personale interno alle amministrazioni pubbliche, espletante
specifiche attività nell’ambito degli appalti di lavori, servizi o forniture.
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Nello specifico, ai sensi dell’art. 113 del Codice dei Contratti, tutti gli oneri
relativi alla progettazione, alla direzione dei lavori, ai collaudi o, comunque,
necessari alla redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio,
gravano sugli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e
forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti
(comma 1). A tal fine, le amministrazioni aggiudicatrici costituiscono un apposito
fondo, costituito da risorse finanziarie per un importo non superiore al 2 per
cento degli stanziamenti di cui sopra, destinato a finanziare le funzioni tecniche
svolte dai dipendenti.
Il legislatore ha tassativamente previsto, al comma 2, le attività suscettibili di
essere remunerate nello svolgimento di funzioni tecniche, ossia: attività di
programmazione della spesa per investimenti; di valutazione preventiva dei
progetti; di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione
dei contratti pubblici; di RUP; di direzione dei lavori ovvero direzione
dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di
conformità; di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del
contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi
prestabiliti.
Al comma 3, l’art. 113 stabilisce che l'ottanta per cento delle risorse finanziarie
del fondo è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le
modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del
personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni
secondo i rispettivi ordinamenti. Al riguardo, il legislatore specifica anche la
platea dei possibili beneficiari dell’incentivo in parola, individuandoli nel
responsabile unico del procedimento, nei soggetti che svolgono le funzioni
tecniche di cui al comma 2 e nei loro collaboratori. La corresponsione
dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla
struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai
predetti dipendenti. Inoltre, le quote dell’incentivo non utilizzate, in quanto
corrispondenti a prestazioni non accertate o svolte da personale esterno,
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confluiscono nella quota del fondo di cui al comma 2. L'amministrazione
aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore, altresì, stabilisce i criteri e le modalità per
la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte
di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del decreto
in esame.
Il restante 20 per cento delle risorse di cui al comma 2, invece, è destinato
all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a
progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti
elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l'edilizia e le
infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il
miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con
particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i
controlli, o allo svolgimento di tirocini formativi presso l’Ente e dottorati di
ricerca di alta qualificazione; ciò, tuttavia, ad esclusione dei casi in cui vi siano
risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione
vincolata (comma 4). Il comma 5-bis, infine, specifica che gli incentivi di cui si
tratta fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori,
servizi e forniture.
Alla luce di quanto appena esposto, la giurisprudenza contabile è concorde nel
riconoscere i presupposti in presenza dei quali è possibile erogare l’incentivo in
parola; in dettaglio è necessario che: a) l’amministrazione sia dotata di apposito
regolamento interno, essendo questa la condizione essenziale ai fini del legittimo
riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo e sede idonea per
circoscrivere le condizioni alle quali gli incentivi possono essere erogati; b) le
risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi dell’art. 113, comma 2, siano
ripartite, per ciascuna opera, lavoro, servizio e fornitura, con le modalità e i criteri
previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale; c) il
relativo impegno di spesa sia assunto a valere sulle risorse stanziate nel quadro
economico dell’appalto, attraverso la costituzione di un apposito fondo vincolato
non superiore al 2% dell’importo dei lavori posti a base di gara; d) l’incentivo
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spettante al singolo dipendente non ecceda il tetto annuo lordo del 50% del
trattamento economico complessivo; e) negli appalti di servizi e forniture, sia
stato nominato il direttore dell’esecuzione (ex multis, Sezione regionale di
controllo per l’Emilia-Romagna, deliberazioni n. 11/2021/PAR e
56/2021/QMIG; Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n.
150/2021/PAR; Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n.
21/2022/PAR).
Dall’enunciazione della disciplina in materia, è possibile trarre la ratio che nel
tempo ha caratterizzato la norma in esame. È già stato rilevato, infatti, che tale
ratio è “rappresentata dalla volontà di spostare all’interno degli uffici attività di
progettazione e capacità professionali di elevato profilo e basata su un nesso intrinseco tra
opera e attività creativa di progettazione, di tipo libero - è stata gradualmente affiancata
e poi sostituita con quella invece rappresentata dalla volontà di accrescere efficienza ed
efficacia di attività tipiche dell’amministrazione, passibili di divenire economicamente
rilevanti nella misura in cui producono risparmi in termini di rispetto dei tempi e di
riduzione di varianti in corso d’opera” (Sezione regionale di controllo per la Toscana,
deliberazione n. 186/2017/PAR). Più di recente, è stato sottolineato che la
funzione degli incentivi per il personale delle pubbliche amministrazioni risiede
nella «necessità di incrementare e di valorizzare le professionalità intranee all’apparato
amministrativo, in funzione anche del risparmio di spesa conseguito dalla pubblica
amministrazione rispetto alla scelta del conferimento esterno dell’incarico professionale
da remunerare per la resa delle medesime prestazioni professionali. Quindi
gli incentivi previsti dalle disposizioni vigenti in materia hanno una funzione premiante
di competenze e responsabilità legate inscindibilmente allo svolgimento di peculiari
funzioni tecniche, nell’ambito di iter predeterminati e per risultati conseguiti (cfr., Corte
conti, Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, deliberazione n. 178/2019/PAR)»
(Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 121/2020/PAR).
Analizzata, in termini generali, la disciplina di riferimento e l’intentio legis
sottesa, è ora possibile affrontare nello specifico i quesiti posti dal Comune di
Quarrata.
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4. Riguardo al primo quesito, relativo al se la formalizzazione del gruppo di
lavoro prima dello svolgimento delle attività oggetto di incentivo costituisca
presupposto di legittimità per l’erogazione dello stesso, la risposta è negativa, nei
termini di seguito specificati.
In particolare, il Comune chiede quale sia il preciso momento temporale in cui
debba intervenire la costituzione del gruppo di lavoro e se una sua tardiva
formazione possa pregiudicare l’erogazione degli incentivi per attività svolte
anteriormente. Secondo l’Ente, è infatti prassi nominare il gruppo di lavoro con
la determinazione a contrattare, rimanendo con ciò fuori l'attività di
programmazione/progettazione, che è comunque attività svolta e necessaria ai
fini della procedura di selezione (determinazione a contrattare e seguenti).
Innanzitutto, nell’interpretazione della disposizione, bisogna tenere ben
presente la platea dei possibili beneficiari dell’incentivo, tassativamente
individuati dall’art. 113, co. 3 d.lgs. n. 50/2016, come già anteriormente precisato.
Lo stesso comma 3, inoltre, prevede testualmente che “La corresponsione
dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura
competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”,
senza null’altro specificare in merito. Dalla lettera della norma, dunque, sembra
evidente che, in presenza dei presupposti normativi, l’incentivo potrà essere
erogato a fronte del semplice accertamento, da parte del dirigente o del
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, dell’effettivo
svolgimento delle attività suscettibili di essere remunerate previste dalla norma.
Come rilevato dalla Sezione regionale di controllo per la Campania, in risposta
al simile quesito circa l’erogabilità dell’incentivo anche nella ipotesi in cui la
individuazione dei dipendenti beneficiari dello stesso sia tardiva e quindi
successiva rispetto all’effettivo avvio della procedura di gara, “ove anche la nomina
formale, tra i soggetti normativamente indicati come possibili percettori dell’incentivo,
dei relativi destinatari avvenga in ritardo rispetto all’avvio della procedura di gara, ciò
che rileva, ai fini della legittima erogazione, è l’accertamento dell’effettivo svolgimento di
quelle specifiche prestazioni” (Sezione regionale di controllo per la Campania,
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deliberazione n. 21/2022/PAR). In sostanza, se il dirigente o il responsabile del
servizio preposto alla struttura competente attestano, sotto la propria
responsabilità, l’avvenuto svolgimento delle attività previste dalla norma e
suscettibili di incentivazione, possono procedere alla liquidazione degli incentivi
anche per attività svolte prima della costituzione del gruppo di lavoro. Alla luce
di ciò, ai fini della corresponsione dell’incentivo, appare irrilevante
l’individuazione, in un esatto momento temporale, del gruppo di lavoro
deputato allo svolgimento delle attività incentivabili. Prevale, di converso,
l’elemento dell’effettivo svolgimento delle attività incentivabili previste dal
comma 3 dell’art. 113 d.lgs. n. 50/2016.
5. Relativamente al secondo quesito, circa la possibilità o meno di prevedere
una liquidazione della fase esecutiva "per step" nelle ipotesi di contratti di
appalto per servizi e forniture in corso di svolgimento, la risposta è negativa, nei
termini di seguito specificati. L’ente, infatti, proponendo una liquidazione degli
incentivi al termine di ogni esercizio, con adeguamento proporzionale, fa leva
sulla circostanza secondo cui, mentre per le opere pubbliche la liquidazione
dell'incentivo avviene in seguito all'emissione dell’atto di collaudo al termine
dell'opera, per i servizi e le forniture un momento così definito non sussiste,
sicché, data la progressiva operatività del servizio o della fornitura, non
risulterebbe agevole individuare il preciso momento per la liquidazione
dell’incentivo.
Al riguardo, sembra opportuno richiamare il disposto dell’art. 183, co. 5 TUEL,
secondo cui “le obbligazioni passive giuridicamente perfezionate devono essere
registrate nelle scritture contabili quando l'obbligazione è perfezionata, con imputazione
all'esercizio in cui l'obbligazione viene a scadenza, secondo le modalità previste dal
principio applicato della contabilità finanziaria di cui all'allegato n. 4/2 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118”. Il diritto all’incentivo, dunque, non sorge in
momenti anteriori al perfezionamento dell’obbligazione, né esso può essere
legittimamente erogato anzitempo.
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Come osserva la Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, ai fini
dell’assunzione dell’impegno di spesa, risulta rilevante il momento di effettivo
svolgimento dell’attività. Nel caso di spese afferenti a un contratto di appalto, la
tempistica per l’adozione dei relativi impegni di spesa non può che seguire lo
sviluppo del servizio oggetto dell’affidamento nel cui ambito viene svolta
l’attività per la quale è riconosciuto l’incentivo. In questi casi, pertanto, la
scadenza di ogni obbligazione dovrà essere individuata nel momento della
conclusione di ogni singola attività, con conseguente diritto del dipendente di
esigere il pagamento dell’incentivo a fronte della prestazione eseguita. La Corte
prosegue, infatti, specificando che “… dalla formulazione del già richiamato comma
3 dell’art. 113, si evince l’obbligo in capo all'amministrazione aggiudicatrice di stabilire
“i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera
o lavoro” nel caso di “eventuali incrementi dei tempi o dei costi”. Tale condizione,
dunque, subordina necessariamente l’erogazione dell’incentivo al completamento
dell’opera o all’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto nel rispetto
dei costi e dei tempi prestabiliti” (Sezione regionale di controllo Emilia-Romagna,
deliberazione n. 43/2021/PAR).
Il momento dell’impegno, pertanto, deve essere tenuto distinto dal momento
della liquidazione: quest’ultima comporta la verifica da parte
dell’amministrazione del corretto svolgimento dell’attività incentivata, con la
possibilità, quando ne ricorrano i casi, di eventuali riduzioni o addirittura di
esclusioni del compenso, secondo le previsioni del regolamento approvato
dall’ente. Il regolamento comunale, infatti, riveste una discreta centralità in
ordine all’erogazione degli incentivi. Pur non essendo determinante ai fini della
costituzione del fondo incentivi, essendo l’Ente autorizzato direttamente dall’art.
113, co. 2 d.lgs. n. 50/2016 a procedere all’accantonamento previsto del 2%, il
regolamento rappresenta, comunque, una condizione indispensabile per
l’erogazione degli incentivi e per la ripartizione del fondo tra gli aventi diritto.
Sul punto, altresì, è recentemente intervenuto un parere del servizio giuridico
del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (n. 1485 in risposta
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al quesito del 31 agosto 2022) il quale, in premessa, specifica che le risorse del
fondo sono ripartite fra i dipendenti tecnici sulla base di apposito regolamento
adottato dalle amministrazioni aggiudicatrici secondo i rispettivi ordinamenti. In
mancanza di un’apposita regolamentazione sul punto, tuttavia, il Ministero
ritiene opportuno “… in linea con l’orientamento della giurisprudenza contabile, che
l’erogazione dell’incentivo sia subordinato al completamento dell’opera o all’esecuzione
della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto nel rispetto dei costi e dei tempi
prestabiliti”. La ragione, prosegue il Ministero, risiede nel fatto che l’art. 113, co. 3
prevede l’obbligo, in capo all’amministrazione aggiudicatrice, di stabilire i criteri
e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera
o lavoro, a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle
disposizioni di legge.
6. Con riferimento al terzo dei quesiti, infine, relativo alla corretta disposizione
del fondo di cui all’art. 113, co.4 d.lgs. n. 50/2016, nelle ipotesi di opera pubblica
finanziata in parte da entrate vincolate e in parte da fondi comunali, si propende
per un’interpretazione restrittiva della lettera della norma, secondo le ragioni che
seguono.
Come illustrato in precedenza, l’art. 113, co. 4 d.lgs. n. 50/2016, prevede che il
restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2, ad
esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a
destinazione vincolata”, è destinato all’acquisto di beni, strumentazioni e
tecnologie funzionali a progetti di innovazione ovvero all’attivazione, presso le
amministrazioni aggiudicatrici, di tirocini formativi e di orientamento di cui
all'articolo 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati
di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici. L’Ente, dunque,
si chiede se, in presenza di un’opera pubblica finanziata in parte da entrate
vincolate ed in parte da fondi comunali, l’esclusione di cui sopra operi per l’intero
ammontare delle risorse cofinanziate o per la sola quota derivante da
finanziamenti vincolati.
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La ratio dell’esclusione di cui al comma 4, risiede nel peculiare vincolo di
destinazione che caratterizza le risorse derivanti da finanziamenti europei o altri
finanziamenti vincolati. La natura vincolata, infatti, esclude la possibilità di
mutare il vincolo imposto dalla legge e, conseguentemente, la possibilità di
destinare le risorse “escluse” alle finalità previste dalla norma in parola.
Quest’ultima, tuttavia, si limita a vietare l’utilizzo delle risorse derivanti dai
suddetti finanziamenti a destinazione vincolata per l'acquisto di beni,
strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti per l’innovazione, senza
specificarne la sorte e senza precisare il regime applicabile nel caso di progetti
cofinanziati da fondi comunali.
Al riguardo, come rilevato anche dalla Sezione regionale di controllo per la
Puglia nella deliberazione n. 108/2017/PAR, occorre precisare che il par. 9.2.8.
del principio contabile allegato n. 4/2 al d.lgs. 188/2011, specifica che “la natura
vincolata dei trasferimenti UE si estende alle risorse destinate al cofinanziamento
nazionale. Pertanto, tali risorse devono essere considerate come "vincolate da
trasferimenti" ancorché' derivanti da entrate proprie dell'ente”. Costituiscono, infatti,
quota vincolata del risultato di amministrazione le entrate accertate e le
corrispondenti economie di bilancio, derivanti da trasferimenti erogati a favore
dell'ente per una specifica destinazione. Secondo la delibera citata, inoltre, è
possibile constatare che “anche per gli ‘altri finanziamenti a destinazione vincolata’
richiamati dalla medesima disposizione del comma 4 dell’art. 113 del D. Lgs. n. 50/2016,
possono esprimersi le medesime considerazioni in merito all’impossibilità di mutamento
del vincolo imposto per legge ed al riguardo, appare sufficiente richiamare l’art. 188,
comma 1, del Tuel, ove, neppure ai fini dell’adozione del “piano di rientro” necessario a
garantire il recupero dell’eventuale disavanzo di amministrazione, consente agli enti
locali di utilizzare le entrate con specifico vincolo di destinazione o le entrate derivanti
dall’assunzione di prestiti per le quali, parimenti, l’art. 202, comma 2, del Tuel chiarisce
che assumono natura vincolata”.
Analoga conclusione è possibile trarre da un’ulteriore pronuncia in materia.
La Sezione regionale di controllo per la Toscana, infatti, nella deliberazione n.
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80/2021/PAR, ha affermato che le risorse derivanti da finanziamenti europei o
da altri finanziamenti vincolati, non destinabili al fondo del 20 per cento
finalizzato all’acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti
per l’innovazione, non possano rifinanziare il fondo del comma 2 dell’articolo
113, ma debbano confluire nel quadro economico dell’opera per essere destinate
al finanziamento dei lavori, nel rispetto del vincolo di destinazione impresso
dall’ente terzo. A prescindere dalla specifica fattispecie esaminata nel parere
citato, ciò che rileva, nel caso odierno, è il principio secondo cui, in presenza di
un vincolo di destinazione impresso da ente terzo, il medesimo regime di
esclusione va esteso a tutte le risorse coinvolte nella realizzazione dell’opera.
* * *
Nelle suesposte considerazioni è il deliberato della Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal
Comune di Quarrata, con la nota in epigrafe indicata.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco del
Comune richiedente.
Così deciso nella Camera di consiglio del 12 gennaio 2023.
Il relatore Il presidente
Patrizia Impresa Maria Annunziata Rucireta
(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)
Depositata in Segreteria il 2 marzo 2023.
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
Claudio Felli
(firmato digitalmente)