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Del. n. 158/2023/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA
composta dai magistrati:
Pres. Sez. Maria Annunziata RUCIRETA Presidente
Cons. Nicola BONTEMPO Componente, Relatore
Cons. Francesco BELSANTI Componente
Cons. Paolo BERTOZZI Componente
Primo Ref. Fabio ALPINI Componente
Ref. Anna PETA Componente
Ref. Matteo LARICCIA Componente
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il t.u. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n.
1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;
VISTO il regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite della Corte dei conti in data
16 giugno 2000 e successive modifiche;
VISTA la L.R. n.22/1998, poi sostituita dalla L.R. n. 36/2000, istitutiva del
Consiglio delle Autonomie Locali;
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del 27
aprile 2004 e del 4 giugno 2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per
l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA la richiesta di parere come infra meglio indicata;
VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione per
l’adunanza sottoindicata;
UDITO nelle camere di consiglio del 28 giugno (presente anche il Ref. Di Blasi) e
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13 luglio 2023 il relatore, Cons. Nicola Bontempo;
Il Consiglio delle autonomie locali della Toscana, con nota del suo Presidente 21
marzo 2023 prot.3966, pervenuta a questa Sezione regionale il 28 marzo 2023
(prot. Sez. n.3256/29.3.2023) ha inoltrato la nota 21 marzo 2023 con cui il Sindaco
di San Giuliano Terme (PI) chiede a questa Sezione regionale di sapere “se la
deroga e quindi l’esclusione dal limite di spesa di personale di cui all’art.1 commi 557-
quater e 562 della legge 27 dicembre 2006 n.296, prevista dall’articolo 7 comma 1 del
Decreto 17 marzo 2020 … per le assunzioni programmate ed effettuate dai Comuni
virtuosi utilizzando la capacità di spesa assunzionale derivante dalla formula di conteggio
del predetto DM, sia applicabile non solo nel caso di assunzioni effettuate direttamente
dal Comune, ma anche nell’ipotesi di cessione della capacità assunzionale a Unioni e/o
consorzi per la programmazione delle loro assunzioni. Ed inoltre, il Comune potrebbe
escludere dalle spese che concorrono al limite dell’articolo 1 comma 557 quater quelle
imputabili all’assunzione programmata ed effettuata dall’Ente “partecipato” (sia essa
Unione dei Comuni o Consorzio di Comuni).”.
Successivamente (tramite la neoistituita piattaforma ‘Centrale Pareri’, alle cui
procedure l’Ente ha verosimilmente inteso conformarsi) è pervenuta, attraverso
il C.A.L. - dapprima il 20 giugno 2023 (ma, essendo accompagnato dalla nota
del Presidente del C.A.L. 21.3.2023 che trasmetteva la precedente richiesta del
28.3.2023, l’invio, consideraro errato stante discrepanza di date, è stato inserito
tra gli atti non protocollati nella sezione ‘incompleti’ della Centrale pareri) e poi
con nota del Presidente del C.A.L. 4 luglio 2023 prot.8224, pervenuta a questa
Sezione regionale il 6 luglio 2023 (prot. Sez. n.5273), una ulteriore richiesta di
parere del Sindaco di San Giuliano Terme (PI) datata 18 maggio 2023,
sostanzialmente identica alla precedente ma in cui l’incipit del secondo periodo
è differente (“In caso di risposta positiva” invece di “Ed inoltre”), circostanza la
quale rende palese come tale secondo periodo, lungi dall’introdurre un ulteriore
quesito (o sottoquesito) intenda esplicitare gli effetti dell’eventuale risposta
positiva al quesito formulato.
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla A.G. contabile in tema di
pareri da esprimere ex art.7, comma 8, l. n. 131/2003, occorre verificare in via
preliminare se la richiesta di parere presenti i necessari requisiti di ammissibilità,
sia sotto il profilo soggettivo, con riferimento alla legittimazione dell’organo
richiedente, sia sotto il profilo oggettivo (attinenza alla materia della contabilità
pubblica e carattere generale ed astratto del quesito).
Nella specie, la richiesta è ammissibile sul piano soggettivo siccome formulata,
nella qualità, dal Sindaco p.t. tramite il Consiglio delle Autonomie Locali,
restando al riguardo irrilevante (ai fini della ammissibilità come pure del merito
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della richiesta) che il richiedente abbia formulato la richiesta di parere in qualità
anche di Presidente del Consorzio Società della salute zona Pisana (“ente di diritto
pubblico, costituita in forma di consorzio … attraverso la quale la Regione attua le proprie
strategie di intervento per l’esercizio delle attività territoriali sanitarie, socio-sanitarie e
sociali integrate.” Ex artt. 71-bis segg. L.R. n.40 del 2005), soggetto che, in quanto
tale, non è legittimato a chiedere pareri alla Corte di conti.
La richiesta è, altresì, ammissibile sul piano oggettivo poiché la stessa, così come
formulata, soddisfa le condizioni cui è subordinato il legittimo esercizio della
funzione consultiva che l’art.7 comma 8 L.131/2003 intesta alla Corte dei conti
nell’interesse del corretto dispiegarsi dell’ordinamento giuridico contabile alla
stregua ed a tutela esclusivamente del diritto oggettivo.
Da un lato, infatti, la richiesta è ascrivibile alla materia della contabilità pubblica,
che, nella sua accezione dinamica delineata dagli approdi giurisprudenziali di
questa Corte, include anche le questioni concernenti l’interpretazione di norme
che - come quelle sulle capacità assunzionali ex art.33 D.L. n.34/2019 (v. C.Cost.,
n.171/2021) – siano espressione di principi di coordinamento della finanza
pubblica (v. SS.RR. n.54/2010; Sez. Aut. n.5/2006, n.11/2020, n.17/2020).
Dall’altro, essa investe quesiti interpretativi di carattere generale senza
prospettare concrete vicende gestionali la cui cognizione determinerebbe una
ingerenza della Corte in singole e specifiche attività gestorie e la valutazione di
specifiche decisioni amministrative da adottare o addirittura già adottate, né, per
quanto consta, vicende il cui esame possa interferire con le ulteriori funzioni,
requirenti e giurisdizionali della Corte o di altre giurisdizioni o con le funzioni di
controllo della Corte stessa (v. Sez. Aut. n.5/2006, n.17/2020, n.24/2019; in termini
v. Toscana nn.16/2020 e 3/2021).
Passando, quindi, al merito della questione sulla quale viene chiesto l’opinamento
di questa Sezione regionale si osserva quanto appresso.
La richiesta riguarda il D.M. 17.03.2020, adottato in forza dell’art.33 D.L.
n.34/2019, conv. con modif. dalla L. n.58/2019, e s.m.i. 1, e segnatamente il suo
art.7, comma 1, secondo cui “la maggior spesa per assunzioni di personale a tempo
indeterminato derivante da quanto previsto dagli articoli 4 e 5 non rileva ai fini del
rispetto del limite di spesa previsto dall'art. 1, commi 557-quater e 562, della L. 27
dicembre 2006, n. 296".
L’art.33 cit. ha innovato la disciplina delle facoltà assunzionali (tra l’altro) degli
enti locali, sostituendo alle previgenti regole incentrate sul cd. sistema del turn
over (v. per Regioni e Comuni, art.3 co.5 D.L. n.90/2014; per le Provincie, art.1
co.844 ss. L. n.205/2017) il criterio della sostenibilità finanziaria della spesa di
personale basata su un “valore soglia”, stabilendo all’uopo che “a decorrere dalla
data individuata dal decreto di cui al presente comma … i comuni possono procedere ad
1 V. art.1, comma 853, lett. a)-c), L. n.160/2019; art.17 D.L. n.162/2019; art.1, comma 562, L.
n.234/2021; art.14, comma 3-bis, D.L. n.176/2022.
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assunzioni di personale a tempo indeterminato in coerenza con i piani triennali dei
fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio
asseverato dall'organo di revisione, sino ad una spesa complessiva per tutto il personale
dipendente, al lordo degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione, non superiore al
valore soglia definito come percentuale, differenziata per fascia demografica, della media
delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del
fondo crediti dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione”.
In attuazione di tale disposizione il già citato D.M. 17.03.2020, all’art.4, dopo aver
individuato (Tabella 1) i valori soglia per i Comuni delle varie fasce demografiche
di cui all’art.3, stabilisce che dal 20.4.2020 quelli sotto il valore soglia possono
incrementare per assunzioni a t.i. la spesa di personale dell'ultimo rendiconto
sino a una spesa complessiva rapportata alle entrate correnti non superiore al
valore soglia. Il successivo art.5 (Tabella 2) prevede per gli stessi Comuni “in sede
di prima applicazione e fino al 31 dicembre 2024” dei valori soglia diversificati.
Giova ricordare che le norme (ora l'art. 33 in discorso) che disciplinano le facoltà
assunzionali (cd. vincolo assunzionale) e quelle (art.1 co.557-quater e 562 L.
n.296/2006, recanti limiti di portata generale di cui è stata ritenuta la perdurante
vigenza anche dopo il 2016, nonostante il venir meno della previgente disciplina
in materia di patto di stabilità interno: v. Sez. Aut. n.16/2016) che individuano i
limiti massimi alla spesa di tutto il personale secondo il meccanismo dei tetti di
spesa (cd. vincolo di spesa) hanno ambiti applicativi diversi (le prime individuano
quando e in che misura gli enti possano procedere ad assumere nuovo personale
a t.i.; le seconde fissano i limiti alla spesa complessiva del personale ai fini del
suo contenimento), per cui – anche se “non vi è dubbio che la … disciplina introdotta
dal d.l. n. 34/2019 … ponga notevoli problemi di coordinamento con la disciplina di cui
all’art.1, commi 557-quater e 562 della legge n. 296/2006, che … comportano evidenti
difficoltà applicative e che richiederebbero un intervento di chiarificazione del legislatore”
(Sez. Aut. n.4/2021) - non è configurabile l’abrogazione implicita del secondo
plesso di norme, che sono tuttora vigenti (v. Lombardia, n.164/2020); com’è, del
resto, confermato dalla circostanza che lo stesso 7, comma 1, D.M. cit. vi fa
espresso riferimento per escluderne l’applicazione nel caso ivi indicato.
Ora, la richiesta di parere rivolta a questa Sezione è volta a conoscere se la
previsione di cui al ridetto art. 7, comma 1 (secondo cui, come già detto, “la
maggior spesa per assunzioni di personale a tempo indeterminato derivante da quanto
previsto dagli articoli 4 e 5 non rileva ai fini del rispetto del limite di spesa previsto
dall'art. 1, commi 557-quater e 562, della L. 27 dicembre 2006, n. 296") trovi
applicazione anche nel caso in cui il Comune, anziché utilizzare direttamente la
capacità assunzionale determinata ai sensi dell’art.33 D.L. n.34/2019, provveda a
cedere la stessa “a Unioni e/o Consorzi per la programmazione delle loro assunzioni”.
In proposito occorre tenere distinti i Consorzi di Comuni, previsti dall’art.31 Tuel
(secondo cui “Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio
associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le
aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili. Al consorzio possono
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partecipare altri enti pubblici, quando siano a ciò autorizzati, secondo le leggi alle quali
sono soggetti.”) dalle Unioni di Comuni, previste dall’art.32 Tuel (secondo cui
“L’unione di comuni è l’ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini,
finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi.”.
Solo per le Unioni di comuni, infatti, la legge contempla la possibilità di fruire
delle capacità assunzionali dei Comuni: l’art.32, comma 5, Tuel prevede che “I
comuni possono cedere, anche parzialmente, le proprie capacità assunzionali all'unione
di comuni di cui fanno parte”.
Diversamente, per i Consorzi di comuni manca un’espressa previsione in tal
senso.
Si deve, quindi, ritenere che per i Consorzi la possibilità di cessione della capacità
assunzionale da parte degli enti partecipanti debba essere esclusa, non potendo
applicarsi estensivamente a siffatti organismi una disposizione normativa dettata
specificatamente per una tipologia di organismo (le Unioni) strutturalmente
differente e non assimilabile.
Nell’escludere la possibilità per un Comune di cedere i suoi ‘spazi assunzionali’
a un ente gestore di un parco regionale, altra Sezione regionale di controllo di
questa Corte ha, infatti, affermato il principio - che questa Sezione regionale
condivide - secondo il quale l’art.33 D.L. n.34/2019 prevede “un nuovo sistema
flessibile basato sulla sostenibilità finanziaria della spesa per il personale…[il
cui]…tenore letterale…non pare lasciare spazio a fattispecie derogatorie non
espressamente enunciate…eccezioni che in quanto tali, se non espressamente previste
dalla legge, si scontrerebbero anche con lo spirito delle nuove disposizioni, che se da un
lato introducono un regime flessibile nella determinazione delle facoltà di assunzione del
personale a tempo indeterminato, dall’altro istituiscono un rigoroso vincolo tra la spesa
per il personale e le entrate correnti. La scissione di questi due aspetti, pertanto, non può
essere ammessa, se non espressamente prevista dalla legge come nel caso dell’articolo 32,
comma 5, …[Tuel] …” (Sez. Lombardia, n.12/2022).
Inoltre, la stessa Sezione Autonomie nel pronunciarsi, in sede nomofilattica ex
art.6, comma 4, D.L. n.174/2012, a favore della legittimazione delle Unioni a
chiedere pareri ex art.7, comma 8, L. n.131/2003, ha precisato che “le Unioni di
comuni sono quindi proiezioni dei singoli enti partecipanti…cui si applicano i principi
previsti per l’ordinamento di tali enti. In questi termini solo le Unioni, e non altre forme
associative (consorzi, ATO, etc.), possono essere assimilate al comune, anche per quanto
riguarda la possibilità di accedere alla Corte dei conti in funzione consultiva” (v. Sez.
Aut. n. 1/2021).
Orbene, in ordine al quesito oggetto della richiesta di parere del Sindaco di San
Giuliano Terme, si può quindi concludere che mentre il quesito non ha ragion
d’essere in relazione ai Consorzi, poiché come detto nessuna cessione di capacità
assunzionale può essere operata a favore di tali organismi, laddove la cessione
abbia luogo a beneficio di Unioni di Comuni, come previsto dal ridetto art.32
Tuel, il Comune, in virtù dell’art.7, comma 1, D.M. 17 marzo 2020, non debba
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includere i relativi importi nel computo del limite di spesa di cui all'art. 1, commi
557-quater e 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, dal momento che per il
Comune la cessione della capacità assunzionale equivale, quoad effectum, alla
avvenuta utilizzazione della stessa mediante assunzione diretta, tenuto conto che
una volta ceduta la capacità assunzionale non può più essere utilizzata dal
Comune cedente.
P. Q. M.
nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione regionale di controllo per
la Toscana della Corte dei Conti in relazione alla richiesta di cui in premessa.
Copia della presente deliberazione è trasmessa al Consiglio delle Autonomie
locali della Regione Toscana, e, per conoscenza, al Sindaco del Comune di San
Giuliano Terme (PI).
Così deciso nelle camere di consiglio del 28 giugno e 13 luglio 2023.
IL RELATORE/ESTENSORE IL PRESIDENTE
(Cons. Nicola BONTEMPO) (Pres. Sez. Maria Annunziata RUCIRETA)
(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)
Depositata in Segreteria il 17 luglio 2023.
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
(Dr.sa Cristina BALDINI)
(firmato digitalmente)