1Del. n. 79/2020/PARSezione regionale di controllo per la Toscanacomposta dai magistrati:Maria Annunziata RUCIRETA Presidente, relatoreNicola BONTEMPO ConsigliereMauro NORI ConsigliereFrancesco BELSANTI ConsigliereVincenzo DEL REGNO ConsiglierePaolo BERTOZZI ConsiglierePatrizia IMPRESA ConsigliereFabio ALPINI ReferendarioRosaria DI BLASI ReferendarioAnna PETA Referendarionell’adunanza del 1° ottobre 2020, svolta da remoto ai sensi dell’art. 85, comma3, lett. e) del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito nella legge 24 aprile 2020 n. 27,emergenza epidemiologica COVID-19;VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214del 12/07/1934, e successive modificazioni;VISTA la l. n. 20 del 14/1/1994, recante disposizioni in materia di giurisdizionee controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;VISTA la l. n. 131 del 5/6/2003, recante disposizioni per l’adeguamentodell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. n. 3 del 18/10/2001;VISTO il regolamento n. 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni dicontrollo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16/6/2000, e lesuccessive modificazioni;2VISTE le deliberazioni della Sezione Autonomie approvate nelle adunanze del27/4/2004 e del 4/6/2009, aventi ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’eserciziodell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo;VISTA la convenzione del 16/6/2006 tra Sezione regionale, Consiglio delleautonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di “ulteriori forme dicollaborazione” tra Corte ed autonomie, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della l. n.131/2003;VISTI i Decreti adottati dal Presidente della Corte dei conti, n. 139 del 3 aprile2020, recante “Regole tecniche ed operative in materia di coordinamento delle Sezioniregionali di controllo in attuazione del decreto legge n. 18/2020”, e il Decreto 18 maggio2020 contenente “Regole tecniche e operative in materia di svolgimento delle camere diconsiglio e delle adunanze in videoconferenza e firma digitale dei provvedimenti deimagistrati nelle funzioni di controllo della Corte dei conti.”VISTA la richiesta di parere presentata in data 24 luglio 2020 dal Sindaco delcomune di Firenze, come di seguito meglio specificata;VISTA l’ordinanza presidenziale con cui è stata convocata la Sezione perl’odierna adunanza;UDITO il relatore Maria Annunziata Rucireta;PREMESSO IN FATTOCon nota acquisita al protocollo della Sezione in data 24 luglio 2020, n. 6271, ilSindaco del Comune di Firenze, per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, haformulato una richiesta di parere ex art. 7, comma 8, L. n. 131/2003 riguardo allacorresponsione dell’incentivo per progettazione al personale con qualifica dirigenziale.Più precisamente, premesso che il D.L. n. 90/2014 ha riformato l’istitutodell’incentivo alla progettazione di cui al D.Lgs. n. 163/2006, tra l’altro disponendol’esclusione del personale con qualifica dirigenziale dalle categorie di soggettipotenzialmente percettori dello stesso, il Sindaco del Comune di Firenze ha posto allaSezione il seguente quesito: “se al personale con qualifica dirigenziale sia dovutol’incentivo di cui all’art. 93, comma 7 ter d.lgs. n. 163/2006 in relazione ad attività che,seppur successive all’entrata in vigore del decreto legge 24 giugno 2014 n. 90, siano staterese, senza soluzione di continuità, in forza di incarichi già conferiti ed in corso di3svolgimento a tale data, in quanto relativi a procedure di gara bandite antecedentemente al25 giugno 2014”.CONSIDERATO IN DIRITTOSecondo gli ormai consolidati orientamenti della Corte dei conti in tema dipareri da esprimere ex art. 7, comma 8, L. n. 131/2003, occorre verificare in viapreliminare l’integrazione dei necessari requisiti di ammissibilità soggettiva edoggettiva.Sotto il profilo soggettivo, la legittimazione dell’organo richiedente vienericonosciuta laddove la richiesta provenga dal legale rappresentante dell’ente,attraverso il Consiglio delle autonomie locali, ove costituito.Sotto il profilo oggettivo, viene invece in evidenza l’attinenza del quesito allamateria della contabilità pubblica, così come nel tempo perimetrata dallagiurisprudenza contabile (in particolare, deliberazione Sezione delle Autonomie n.5/2006 e deliberazione Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54/2010), non potendo lafunzione consultiva intestata alle Sezioni regionali dall’art. 7, comma 8, della L. n.131/2003 avere portata generale ed estesa a tutti i settori dell’azione amministrativa.L’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali presuppone inoltreche il quesito proposto rivesta i caratteri della generalità ed astrattezza, così daescludere che la Sezione regionale di controllo possa ingerirsi nella concreta attivitàgestionale dell’amministrazione, ovvero esprimere valutazioni in merito a singoliprocedimenti o comportamenti, finendo per interferire con le attività di altri organimagistratuali.Tanto premesso, per quanto riguarda il profilo soggettivo, la richiesta è daritenersi ammissibile, in quanto presentata dal Sindaco, quale legale rappresentantedell’Ente, per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali.Anche per quanto riguarda il profilo oggettivo (attinenza del quesito allamateria della contabilità pubblica), la richiesta deve ritenersi ammissibile, in quantoriferita a questioni attinenti ad uno dei maggiori aggregati della spesa corrente (lespese di personale), più volte inciso dalle manovre vincolistiche statali, e pertantosuscettibile di riflettersi sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sul quadro generale4del coordinamento della finanza pubblica. Sussistono altresì i necessari caratteri digeneralità e astrattezza, poiché l’istanza è preventiva rispetto all’attività gestionaleconcreta e si risolve in una richiesta di ausilio all’interpretazione di norme di legge.Ciò posto, valga quanto segue per il merito.La richiesta del Comune di Firenze origina dall’introduzione, ad opera del D.L.n. 90/2014, del divieto di corresponsione al personale dirigenziale dell’incentivo allaprogettazione previsto dal D. Lgs. n. 163/2006.In particolare, il quesito posto dal Comune concerne l’individuazione delladisciplina applicabile ratione temporis a prestazioni dirigenziali aventi ad oggettoattività di progettazione rese sulla base di incarichi conferiti in data antecedentel’entrata in vigore del D.L. 90/2014, ossia prima del 25 giugno 2014, ed in corso disvolgimento a tale data, in quanto relativi a procedure di gara bandite anteriormente.Com’è noto, la disciplina degli incentivi alla progettazione di opere pubbllicheera contenuta nell’art. 92, comma 5, del D. Lgs. n. 163/2006, il quale ne disponeva lacorresponsione a favore del responsabile del procedimento e degli incaricati dellaredazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, delcollaudo, nonché dei loro collaboratori. La somma - non superiore al due per centodell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche deglioneri previdenziali e assistenziali – era posta direttamente a carico degli stanziamentiprevisti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o neibilanci delle stazioni appaltanti ed era ripartita, per ogni singola opera o lavoro, conle modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in unregolamento adottato dall'amministrazione. Tale regolamento avrebbe fissato lapercentuale dell’incentivo (nel limite massimo del due per cento), tenendo contodell'entità e della complessità dell'opera da realizzare. La corresponsione dell'incentivopoteva poi essere disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previoaccertamento positivo delle specifiche attività effettivamente svolte dai predettidipendenti.Il divieto di corresponsione degli incentivi alla progettazione al personale conqualifica dirigenziale – assente nell’originario impianto normativo – è stato introdottodal citato D.L. n. 90/2014, il quale, dopo il comma 6 dell’art. 92 citato, inseriva il5comma 6-bis: “In ragione della onnicomprensività del relativo trattamentoeconomico, al personale con qualifica dirigenziale non possono essere corrispostesomme in base alle disposizioni di cui ai commi 5 e 6”.Siffatto divieto è stato confermato dalla Legge di conversione n. 114/2014, che- abrogato il comma 5 dell’art. 92 e soppresso anche il citato comma 6 bis del medesimoarticolo – collocava la (nuova) disciplina degli incentivi all’art. 93 del D.Lgs. n.163/2006, mediante l’aggiunta dei commi 7 bis, ter, quater e quinquies. In particolare,il comma 7 ter recava l’espressa esclusione del personale avente qualifica dirigenzialedai soggetti destinatari dell’incentivo.Anche la successiva disciplina emanata in materia ha confermato la medesimascelta: pur nella diversità di impostazione rispetto al precedente art. 93 del D.Lgs. n.163/2006, l’art. 113, comma 3, ultimo periodo, del D.Lgs. n. 50/2016 ha infatti ribaditoil divieto di corrispondere incentivi al personale avente qualifica dirigenziale, inossequio al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dirigenti,posto dall’art. 24, comma 3, del D.Lgs. n. 165/2001, in virtù del quale, nel pubblicoimpiego privatizzato, il trattamento economico dei dirigenti remunera tutte lefunzioni ed i compiti attribuiti agli stessi, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito inragione del loro ufficio, o comunque conferito dall'amministrazione presso cui prestanoservizio o su designazione della stessa.Così sommariamente tracciato il quadro normativo di riferimento, risultaevidente come nel nuovo sistema delineato dal legislatore non vi sia più spazio per lacorresponsione di incentivi al personale avente qualifica dirigenziale già a far data dal25 giugno 2014, entrata in vigore del D.L. n. 90/2014, che ha per primo introdottonell’ordinamento detto divieto, poi riproposto dalla legge di conversione e dalsuccessivo D. Lgs. n. 50/2016. Attesa tuttavia l’assenza di una norma transitoria,vanno risolti i dubbi applicativi concernenti la sorte delle fattispecie – come quellaproposta nella richiesta di parere in esame – nate nella vigenza della vecchia disciplinae concluse sotto la nuova.Sul punto, la Sezione ritiene che la soluzione della questione di dirittointertemporale debba individuarsi nel principio affermato dalla Sezione delleautonomie nella pronuncia n. 7 del 23 aprile 2009 (resa a seguito dell’entrata in vigore6della L. n. 2/2009, che aveva modificato la misura dell’incentivo alla progettazione),seppur con le precisazioni che seguiranno.Nella delibera citata, la Corte ha richiamato il principio espresso dalla Corte diCassazione Sez. Lav. nella sentenza n. 13384/2004, a mente della quale il dirittoall'incentivo di cui trattasi “costituisce un vero e proprio diritto soggettivo di naturaretributiva che inerisce al rapporto di lavoro in corso, nel cui ambito va individuatol'obbligo per l'Amministrazione di adempiere, a prescindere dalle condizioni e daipresupposti per rendere concreta l'erogazione del compenso. In sostanza dalcompimento dell'attività nasce il diritto al compenso, intangibile dalle [sopravvenute]disposizioni riduttive, che non hanno alcuna efficacia retroattiva”.Da tali premesse, la Sezione Autonomie ha affermato il principio secondo cuiciò che rileva ai fini della nascita del diritto è “il compimento effettivo dell'attività,dovendosi [...] tener conto, per questo specifico aspetto, che per le prestazioni didurata, cioè quelle che non si esauriscono in una puntuale attività, ma si svolgonolungo un certo arco di tempo, dovrà considerarsi la frazione temporale di attivitàcompiuta”.Nel ribadire l’applicazione del principio di diritto testé richiamato allafattispecie in esame, si ritiene peraltro opportuno considerare che, nei contratti didurata, l’esecuzione della prestazione, collocata lungo un arco temporale più o menoesteso, può differentemente atteggiarsi a seconda delle modalità attraverso le qualiessa viene resa. Invero, l’esecuzione della prestazione può protrarsi nel tempo in unaserie di distinte prestazioni periodiche, in cui l'interesse della controparte è soddisfattomomento per momento, ovvero può risolversi in una prestazione prolungata, ancorchéunica, in cui l’interesse finale dell’altro contraente viene soddisfatto in una sola voltaal momento dell’esecuzione della prestazione.Orbene, solo nel primo caso sarà possibile quantificare il corrispettivo spettanteper le prestazioni rese fino ad una certa data, essendo possibile isolare le singoleprestazioni, ciascuna delle quali – giova ripeterlo – conferisce una utilità a chi la riceve;nel secondo caso, al contrario, la quantificazione e successiva liquidazione delleprestazioni rese ad una certa data non sarà possibile, considerato che la prestazionenon è frazionabile, e che l’utilitas per il ricevente è subordinata alla esecuzione della7prestazione nella sua interezza.Facendo applicazione dei predetti princìpi, il divieto di corresponsione diincentivi per la progettazione al personale avente qualifica dirigenziale dovrà ritenersioperante in riferimento alle attività avviate prima dell’entrata in vigore del D.L. n.90/2014 e terminate in epoca successiva, con le seguenti precisazioni:- le attività svolte in epoca anteriore al 25 giugno 2014 possono ritenersiincentivabili solo nella misura in cui sia possibile individuare distinte ed autonomeprestazioni, suscettibili di valutazione e quantificazione ai fini della retribuzione,nonché idonee a garantire un’utilitas all’ente che le riceve;- le prestazioni rese dopo il 25 giugno 2014 non sono incentivabili, attese lechiare prescrizioni recate dalle disposizioni vigenti.Ciò posto, va tuttavia rilevato che la delibera della Sezione delle autonomieconcerneva questione parzialmente differente, ovvero l’applicazione di disposizionimeramente riduttive del compenso incentivante, fermo restando comunque il relativodiritto; in tale quadro, secondo la Sezione delle autonomie, la circostanza che “allarigorosa applicazione del criterio della spettanza dell’incentivo nella misura vigenteall’atto del compimento della specifica attività possa conseguire una differenteconsistenza del beneficio in ordine alla stessa opera […], a seconda che la stessaattività sia stata compiuta prima o dopo il 31/12/2008” veniva ritenuta coerente tantocon il principio di irretroattività delle norme quanto con la natura di diritto soggettivoriconosciuta all’incentivo stesso.A differenza della questione risolta dalle Autonomie, però, qui non viene inrilievo il quantum dell’incentivo (con salvezza, dunque, del relativo diritto), bensì ilriconoscimento stesso del diritto alla corresponsione dell’incentivo a favore di unaprecisa categoria di dipendenti pubblici (dirigenti). Nel caso di specie, laddove leprestazioni siano state effettivamente rese e dunque, conformemente all’insegnamentodelle Autonomie, il diritto all’incentivo debba ritenersi sorto, potrebbe porsi laquestione se l’interpretazione ora affermata risulti coerente con l’impiantoordinamentale sotto i due profili dell’irretroattività delle norme e della tutela deidiritti soggettivi.8Ebbene, si ritiene che la risposta debba essere positiva, e ciò in considerazionedelle ragioni che seguono.Anzitutto, le finalità di contenimento della spesa pubblica giustificano unintervento riduttivo sui rapporti di durata, tanto più quando si tratti di trattamentoaccessorio, poiché, se così non fosse, si finirebbe per postergare indefinitamentel’applicazione della norma, riducendone in misura anche considerevole gli effetti.Quanto al diritto soggettivo sorto con il compimento delle prestazioni, vaconsiderato che la situazione giuridica dei soggetti con qualifica dirigenziale nonrisulta significativamente incisa dall’interpretazione sopra espressa, atteso che leprestazioni rese devono comunque ritenersi remunerate, con salvezza dell’art. 36 dellaCostituzione, poiché la loro remunerazione è compresa nella retribuzione (unica eonnicomprensiva) generale. Come ricordato dalla Cassazione, infatti, l’art. 24 comma3 del d. lgs. n. 165/2001 “… esprime una flessibilità che naturalmente consente le debitegraduazioni dell'(unica) retribuzione, senza necessità di ricorrere a duplicazioni di postee compensi” (Cass. 27668/2018).Acclarato dunque che l’orientamento in merito alla non debenza dell’incentivoper le attività svolte dai dirigenti in epoca successiva al 25 giugno 2014 risulta coerentecon l’ordinamento, spetterà al Comune applicare al caso di specie i principi sopraenucleati, verificando la sussistenza di eventuali quote di incentivo da liquidare per isoli segmenti di attività svolte prima del 25 giugno 2014 che rappresentino un’utilitàper l’Ente, anche sulla base dei criteri indicati dal regolamento applicativo.* * *Nelle suesposte considerazioni è il parere della Corte dei conti - Sezioneregionale di controllo per la Toscana - in relazione alla richiesta formulata dal Comunedi Firenze, con la nota in epigrafe indicata.Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente del Consigliodelle autonomie locali della Regione Toscana e, per conoscenza, al Sindaco del Comunerichiedente.9Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio da remoto del 1° ottobre 2020.Il Presidente relatoreMaria Annunziata Rucireta(firmato digitalmente)Depositata in Segreteria il 5 ottobre 2020Il funzionario preposto al Servizio di supportoClaudio Felli(firmato digitalmente)